袁厲害所收養(yǎng)棄嬰無一被認定為孤兒 完善相關(guān)法律法規(guī)讓棄嬰獲得應(yīng)有救濟

　關(guān)注理由

　　河南蘭考民辦托兒所火災(zāi)，引發(fā)了社會對孤殘兒童救助的關(guān)注。本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的救助職責(zé)，為何落到了個人頭上？細究之下，人們發(fā)現(xiàn)，袁厲害收養(yǎng)的棄嬰無一是法律意義上的“孤兒”，也從未獲得附屬在“孤兒”身份上的救濟資金。有專家認為，這一問題并非個案，相關(guān)政策規(guī)定的對“孤兒”身份認定的程序難以操作，導(dǎo)致棄嬰被擋在國家救濟的大門之外。

　　本網(wǎng)記者范傳貴

　　袁厲害收養(yǎng)的7個棄嬰，至死也沒能獲得一個“孤兒”的身份。

　　國家民政部近日對外發(fā)布稱，我國現(xiàn)有失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人61.5萬名，其中民政部門兒童福利機構(gòu)養(yǎng)育的孤兒僅10.9萬名。

　　2010年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》出臺，被視為中國兒童福利事業(yè)進入一個新階段的里程碑。該意見提出了“建立孤兒基本生活保障制度”、“提高孤兒醫(yī)療康復(fù)保障水平”、“扶持孤兒成年后就業(yè)”等一系列利好政策，對孤兒保障工作進行了制度安排。

　　然而這一切的前提是，獲得一個孤兒身份。盡管在許多法律文書中，孤兒和棄嬰都被并列提及，但在具體的操作中，孤兒和棄嬰往往被割裂開來。棄嬰如果被認定為“孤兒”，即意味著能夠獲得一本《兒童福利證》，享受國家的兒童福利政策，而未能獲得這一身份，則難以得到相應(yīng)的救濟。

　　“孤兒”棄嬰優(yōu)惠政策不同

　　據(jù)袁厲害回憶，20余年來，她一共收養(yǎng)過100余名棄嬰，但沒有一個人享受到孤兒保障政策所規(guī)定的待遇

　　在2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》出臺后，國家民政部、財政部又下發(fā)了《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》。

　　2011年5月，河南省也下發(fā)了《河南省政府辦公廳關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》。按照該意見，河南省孤兒基本生活最低養(yǎng)育標準為：社會散居孤兒每人每月不低于600元，機構(gòu)養(yǎng)育孤兒每人每月不低于1000元。

　　河南省民政廳隨后也發(fā)文，要求加強孤兒指導(dǎo)養(yǎng)育工作。在這份文件中，河南省民政廳對孤兒養(yǎng)育的管理進行了明確的規(guī)定。

　　文件要求，建立“一書一協(xié)議一記錄”工作機制。其中“一書”內(nèi)容包括“與社會散居孤兒監(jiān)護人(單位)簽訂指導(dǎo)養(yǎng)育協(xié)議，對孤兒養(yǎng)育狀況進行定期巡查和監(jiān)督評估，對監(jiān)護人(單位)進行指導(dǎo)和培訓(xùn)，負責(zé)代理孤兒權(quán)益的相關(guān)事務(wù)，協(xié)助所屬民政部門與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，落實孤兒優(yōu)惠政策”。

　　“一協(xié)議”內(nèi)容包括：“縣級人民政府民政部門與社會散居孤兒的監(jiān)護人或通過兒童福利指導(dǎo)中心與社會散居孤兒的監(jiān)護人簽訂指導(dǎo)養(yǎng)育協(xié)議，明確監(jiān)護人監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，對監(jiān)護人領(lǐng)取、使用孤兒基本生活費、提高孤兒養(yǎng)育質(zhì)量提出要求。”“一記錄”則要求各級民政部門要對孤兒養(yǎng)育情況進行定期巡訪，建立巡訪記錄和巡訪檔案。

　　如果袁厲害收養(yǎng)的孩子們也被列入這一系列文件照顧范圍，意味著其收養(yǎng)棄嬰的行為將被納入管理，孩子們將享受到每人每月不低于600元的基本生活費，并在教育、住房、就業(yè)等一系列問題上有所保障。

　　據(jù)袁厲害回憶，20余年來，她一共收養(yǎng)過100余名棄嬰，其中被官方登記在冊的34名，其中大部分人獲得了戶籍登記，20人享受了低保。但沒有一個人，享受到上述政策所規(guī)定的待遇。

　　據(jù)蘭考縣民政局公布的數(shù)據(jù)顯示，全縣已經(jīng)認定的孤殘兒童共有595人，其中殘疾孤兒4人。這些孤兒，由外祖父母養(yǎng)育的472人，由其他親屬養(yǎng)育的123人。“這指的是孤兒，或者是父母雙亡，或者其他原因，由家人、親屬照顧的，和棄嬰不同。”蘭考縣民政局一名干部向記者解釋，“按照省民政廳有關(guān)規(guī)定，袁厲害等人個人收養(yǎng)的棄嬰，不在上述統(tǒng)計之列”。

　　“孤兒”身份難認定

  按照政策要求，審核認定孤兒身份時申請人要出具孤兒父母死亡證明或人民法院宣告孤兒父母死亡或者失蹤證明，但在實際工作中這些材料很難出具

　　國務(wù)院《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》規(guī)定：“孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人，由地方縣級以上民政部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定和條件認定。”

　　一名民政系統(tǒng)官員向記者解釋，按照這個概念，失去父母應(yīng)理解為父母雙亡，查找不到父母應(yīng)理解為被遺棄的嬰兒。

　　而收養(yǎng)法中規(guī)定，孤兒指的就是父母雙亡的兒童。

　　對這一問題，民政部曾下發(fā)過一則《關(guān)于在辦理收養(yǎng)登記中嚴格區(qū)分孤兒與查找不到生父母的棄嬰的通知》，其中稱，為了嚴格執(zhí)行收養(yǎng)法，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，現(xiàn)就此問題，特做如下通知：我國收養(yǎng)法中所稱的孤兒是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不滿14周歲的未成年人。

　　“國家對孤兒的認定這塊有一個很明確的規(guī)定，但是對棄嬰則沒有。”開封市民政局社會福利科科長韓付平對《法制日報》記者表示。

　　2011年，河南省民政廳曾下發(fā)過一個《關(guān)于做好孤兒身份核查及登記管理工作的通知》，對全省孤兒身份認真工作進行部署。該通知將“查找不到生父母的棄嬰和未滿18周歲的未成年人”列為可以被認定為孤兒的人群之一。

　　然而接下來對“社會散居孤兒”的認定程序卻極為復(fù)雜，包括申請、審核、審批三個環(huán)節(jié)。僅在申請環(huán)節(jié)，就要求孤兒監(jiān)護人提供以下三類證明材料之一：公安部門、民政部門、醫(yī)療機構(gòu)出具的孤兒父母死亡證明，包括戶籍注銷證明、火化證明、病故證明；人民法院出具的孤兒父母宣告死亡判決書原件或加蓋法院公章的復(fù)印件；人民法院出具的孤兒父母宣告失蹤判決書原件或加蓋法院公章的復(fù)印件。

　　民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司副司長徐建中在一次關(guān)于孤兒生活保障的會議上表示：“按照政策要求，審核認定孤兒身份時申請人要出具孤兒父母死亡證明或人民法院宣告孤兒父母死亡或者失蹤證明，在實際工作中，大部分地區(qū)尤其是山區(qū)、牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)村孤兒父母失蹤或一方死亡一方遠走他鄉(xiāng)杳無音信后，孤兒實際監(jiān)護人舉證困難，得不到法院的證明文件且該類訴訟要產(chǎn)生約千元的費用，監(jiān)護人不愿意承擔(dān)或者無力承擔(dān)，從而造成相應(yīng)證明材料出具難，直接制約了孤兒身份認定。”

　　徐建中對于這一困境下的工作開展提出要求，縣以下基層民政部門，要加強與公安、法院等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，創(chuàng)造條件為每個孤兒辦理相應(yīng)手續(xù)，既要做到審核把關(guān)嚴格，維護政策嚴肅性；又要做到應(yīng)保盡保，確保每個孤兒享受到國家的保障政策。

　　但蘭考縣在能夠給袁厲害收養(yǎng)的孤兒辦理了戶籍登記、低保等情況下，并未將他們登記為孤兒。

　　相關(guān)法律有待完善

　　針對孤殘兒童這一特殊群體法律法規(guī)政策應(yīng)進一步完善，建立起一套專門保護孤殘兒童權(quán)利的法律法規(guī)體系

　　在2011年河南省進行的孤兒身份核查及登記管理工作中，袁厲害的“孩子們”，被排除在核查范圍之外。

　　韓付平科長告訴記者，按照通知，該次核查的范圍為：包括城市、農(nóng)村散居的孤兒和民政部門興辦或民政部門認定的福利機構(gòu)養(yǎng)育的孤兒，非民政部門認定的民間組織和個人收養(yǎng)或撫養(yǎng)的孤兒不屬于本次核查范圍。

　　“就是因為這一條，所以我們沒有給袁厲害收養(yǎng)的孩子作登記。”韓付平說。

　　曾任民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長、現(xiàn)為北京師范大學(xué)中國公益研究院院長的王振耀曾向媒體表示，由于一些殘疾兒童的父母無法將孩子送到福利院，導(dǎo)致一些孤殘兒童流落社會，由于領(lǐng)養(yǎng)孤兒也執(zhí)行嚴格的戶籍登記制度，一些拿不出父母死亡證明的孩子無法得到合法領(lǐng)養(yǎng)。

　　而目前，地方民政部門還沒有一個專職部門依據(jù)有關(guān)條例對不合法的收養(yǎng)進行管理。

　　民政部相關(guān)負責(zé)人近日公開表示，蘭考事件表明我國兒童救助保護體系還不盡完善：有些法規(guī)需要修訂，如公民收養(yǎng)條件過高；相關(guān)法規(guī)宣傳普及不夠；孤兒、棄嬰的發(fā)現(xiàn)、報案、移送的網(wǎng)絡(luò)體系不夠健全；多數(shù)縣(市、區(qū))沒有專門的兒童社會福利機構(gòu)等。

　　西南政法大學(xué)教授袁林在2010年曾撰寫《關(guān)于加強孤殘兒童救助和權(quán)利保護的立法建議》、《關(guān)于加大孤殘兒童救助財政投入的建議》兩份提案，作為民革中央2010年全國兩會集體提案提交全國政協(xié)，最后推動了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》的出臺。

　　然而，袁林認為我國的法律法規(guī)及相應(yīng)的政策措施對孤、殘兒童這一特殊群體上尚需完善。袁林告訴記者，她更加希望得到的結(jié)果是，建立起一套專門保護孤殘兒童權(quán)利的法律法規(guī)體系。