新修正的《中華人民共和國國家賠償法》已于2010年12月1日起施行。最高人民法院日前頒布了《關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規(guī)定》。最高人民法院賠償辦負(fù)責(zé)人為此回答了記者的提問。
問：請您介紹一下制定本司法解釋的背景。
答：2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》（以下簡稱《決定》）。國家賠償法本次修改取消了確認(rèn)程序，賦予人民法院賠償委員會對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)行為進(jìn)行合法性審查的職責(zé)，增加了4條關(guān)于賠償委員會審理賠償案件程序的規(guī)定，并對賠償委員會的組成人數(shù)等內(nèi)容進(jìn)行了修改。《決定》已于2010年12月1日起施行。
修正前的《國家賠償法》于1995年1月1日起施行，由于該法未對賠償委員會審理程序作具體規(guī)定，最高人民法院1996年即制定了《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。《暫行規(guī)定》為人民法院賠償委員會審理國家賠償案件提供了必要的規(guī)范，在國家賠償實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系的深刻變革，人民群眾的人權(quán)保護(hù)意識逐漸增強(qiáng)，對人民法院賠償委員會審理程序的公開、公正、透明提出了更高的要求。人民法院在深入貫徹實(shí)施國家賠償法，開展國家賠償工作過程中也遇到了很多新問題、新情況。雖然國家賠償法本次修改增加了4條關(guān)于賠償委員會審理程序的規(guī)定，但仍比較原則，實(shí)踐中出現(xiàn)的一些具體問題需要通過新的司法解釋加以解決。為此，最高人民法院賠償辦在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上，起草了本司法解釋。
問：制定本司法解釋遵循的指導(dǎo)思想是什么？
答：在本司法解釋制定過程中，我們主要遵循了以下幾項(xiàng)指導(dǎo)思想。一是注重遵循國家賠償法的立法宗旨和國家賠償法本次修改的指導(dǎo)思想。兼顧保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利和促進(jìn)國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的職能，體現(xiàn)以人為本、執(zhí)法為民的司法理念，體現(xiàn)司法公開、透明的要求。二是注重體現(xiàn)賠償委員會審理程序的特點(diǎn)。賠償委員會審理程序不同于其他訴訟程序，在規(guī)范審理程序的同時(shí)突出“簡便”和“快捷”，使賠償請求人及時(shí)獲得賠償。三是注重可行性和可操作性。本司法解釋充分吸納了各地法院賠償委員會積累的辦案經(jīng)驗(yàn)，有針對性地解決了實(shí)踐中出現(xiàn)的、迫切需要解決的問題。此外，本司法解釋按照立案、審理、決定、重新審理的順序加以規(guī)定，盡可能做到結(jié)構(gòu)科學(xué)、系統(tǒng)，內(nèi)容具體、明確，并保持相對完整，方便賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)參與，亦便于審判人員適用和操作。
問：取消確認(rèn)程序是國家賠償法本次修改的一大亮點(diǎn)，請問，本司法解釋針對此項(xiàng)修改做了哪些規(guī)定？
答：根據(jù)修正前的《國家賠償法》第二十條的規(guī)定，賠償請求人要求國家賠償?shù)那疤釛l件是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)行為已被確認(rèn)屬于該法第十五條、第十六條規(guī)定的情形。一般認(rèn)為，確認(rèn)是刑事賠償?shù)那爸贸绦颉Q言之，只有經(jīng)過確認(rèn)，才能進(jìn)入賠償程序。因此，經(jīng)過依法確認(rèn)也是賠償委員會受理賠償案件的必要條件。《國家賠償法》本次修改取消了關(guān)于確認(rèn)的規(guī)定，被認(rèn)為降低了“門檻”，暢通了賠償請求渠道，是本次修改的亮點(diǎn)之一。對人民法院賠償委員會而言，取消確認(rèn)前置程序，實(shí)際上擴(kuò)大了賠償委員會的審查范圍，賦予賠償委員會對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)行為進(jìn)行合法性審查的職責(zé)和對國家賠償案件的終局決定權(quán)。
針對此項(xiàng)修改，本司法解釋首先刪除了《暫行規(guī)定》中有關(guān)確認(rèn)的內(nèi)容，取消了申請賠償應(yīng)當(dāng)提交確認(rèn)文書的規(guī)定，充分保證賠償請求人的申請權(quán)。
取消確認(rèn)程序后，除刑事羈押賠償案件因司法機(jī)關(guān)作出的撤銷案件決定、不起訴決定或無罪判決，已經(jīng)認(rèn)定侵權(quán)事實(shí)存在外，其他賠償案件中認(rèn)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)行為是否違法是賠償程序中首先要解決的問題，也是難點(diǎn)問題之一。對此，本司法解釋作了兩方面的規(guī)定：一是規(guī)定對于賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對侵權(quán)事實(shí)爭議較大的，賠償委員會可以組織進(jìn)行質(zhì)證，以利于查清事實(shí)，分清責(zé)任。二是規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對于職權(quán)行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。國家賠償法本次修改雖然增加了關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，但該條規(guī)定比較原則，考慮到賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出職權(quán)行為時(shí)應(yīng)有充足的事實(shí)和法律依據(jù)，并形成規(guī)范的卷宗材料，在提供證據(jù)上具有便利條件。而賠償請求人收集證明職權(quán)行為違法的證據(jù)時(shí)受到較多限制，處于明顯弱勢。為了保障賠償請求人的權(quán)利，本司法解釋規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對于職權(quán)行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，并規(guī)定賠償請求人可以提供證明職權(quán)行為違法的證據(jù)，但是不因此免除賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對其職權(quán)行為合法性的舉證責(zé)任。
問：請問，除了取消要求賠償請求人提交確認(rèn)文書的規(guī)定外，本司法解釋在保護(hù)賠償請求人申請權(quán)方面還作了哪些規(guī)定？
答：《國家賠償法》對于賠償請求人如何向賠償委員會申請作出賠償決定，以及賠償委員會如何受理賠償請求人的申請都未作具體規(guī)定。我們認(rèn)為，立案是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，要切實(shí)保障賠償請求人申請國家賠償?shù)臋?quán)利，首先就要解決好立案問題。因此，本司法解釋用了3個(gè)條文對立案進(jìn)行規(guī)范。
一是對賠償請求人向賠償委員會申請作出賠償決定應(yīng)當(dāng)提交的申請書的份數(shù)、應(yīng)當(dāng)提交的材料進(jìn)行引導(dǎo)性規(guī)定。本司法解釋明確規(guī)定了賠償請求人應(yīng)當(dāng)提供4份申請書以及應(yīng)當(dāng)提交的法律文書和證明材料的具體內(nèi)容，以減少因申請材料不全，賠償申請不被受理的情況。
二是對于賠償請求人書寫申請書確有困難的，本司法解釋明確規(guī)定可以口頭申請，人民法院填寫《申請賠償?shù)怯洷怼泛螅少r償請求人簽名或者蓋章。
三是規(guī)范了賠償委員會立案審查的期限。本司法解釋明確規(guī)定，對于符合申請條件的，賠償委員會應(yīng)當(dāng)在收到賠償申請七日內(nèi)立案，并通知賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)；對于不符合申請條件的，也應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出不予受理決定。對于申請材料不齊全的，賠償委員會應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)一次性告知賠償請求人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，防止出現(xiàn)以申請材料不全為由久拖不立的情況。
問：本司法解釋為什么要增加關(guān)于委托代理的規(guī)定？
《國家賠償法》中沒有關(guān)于委托代理的規(guī)定。實(shí)踐中，賠償請求人委托律師或家人代理的情況大量存在，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)則均由法定代表人以外的本單位工作人員代理。委托代理在賠償程序中是一種客觀存在，也是一種必然需求。為規(guī)范賠償委員會審理程序中的委托代理，本司法解釋規(guī)定賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)可以委托一至二人作為代理人，同時(shí)對代理人的范圍、授權(quán)委托書及特別授權(quán)作了具體規(guī)定。
問：本司法解釋在體現(xiàn)賠償委員會審理程序的公正方面還做了哪些規(guī)定？
一是增加了關(guān)于回避的規(guī)定。《國家賠償法》中沒有關(guān)于回避的規(guī)定。我們認(rèn)為回避是人民法院審理案件應(yīng)當(dāng)遵循的基本制度，為了在賠償程序中進(jìn)一步體現(xiàn)程序公正，體現(xiàn)司法公開和透明，本司法解釋增加了關(guān)于回避的規(guī)定。明確要求審判人員是本案賠償請求人的近親屬，或是本案代理人的近親屬，與本案有利害關(guān)系、或者與本案有其他關(guān)系，可能影響對案件公正審理的，應(yīng)當(dāng)回避，賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)以書面或者口頭方式申請其回避。同時(shí)，上述關(guān)于回避的規(guī)定也適用于書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人。
二是細(xì)化了質(zhì)證的范圍。修正前的《國家賠償法》未規(guī)定賠償委員會審理賠償案件的方式。根據(jù)《暫行規(guī)定》的規(guī)定，賠償委員會審理案件不公開進(jìn)行，如果對賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證，應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。實(shí)踐證明，由于缺乏必要的透明度，即使賠償決定符合法律規(guī)定，賠償請求人也往往因?yàn)槌绦虿还_、不透明，對賠償決定不理解而不肯息訴。1998年以后，部分人民法院嘗試將聽證引入賠償委員會審理程序，把賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)召集到一起，對申請賠償?shù)氖马?xiàng)進(jìn)行舉證、質(zhì)證。實(shí)踐證明，聽證后作出的賠償決定，賠償請求人服判息訴以及賠償義務(wù)機(jī)關(guān)自覺履行賠償決定的比率均大幅提升，很好地實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。國家賠償法本次修改，立法機(jī)關(guān)根據(jù)各界建議和人民法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增加了關(guān)于賠償委員會審理程序的規(guī)定，修正后《國家賠償法》第二十七條規(guī)定：“人民法院賠償委員會處理賠償請求，采取書面審查的辦法。必要時(shí)，可以向有關(guān)單位和人員調(diào)查情況、收集證據(jù)。賠償請求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對損害事實(shí)及因果關(guān)系有爭議的，賠償委員會可以聽取賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的陳述和申辯，并可以進(jìn)行質(zhì)證。”此條規(guī)定實(shí)質(zhì)上是肯定了人民法院將聽證引入賠償委員會審理程序的有益探索，從法律上確定了賠償委員會在必要時(shí)組織賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)證作為書面審理方式的補(bǔ)充。為正確執(zhí)行國家賠償法新增加的關(guān)于組織質(zhì)證的規(guī)定，切實(shí)保障賠償請求人依法獲得賠償?shù)臋?quán)利，充分體現(xiàn)賠償委員會審理程序中的公開與公正，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)、事了、人和，本司法解釋在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對質(zhì)證范圍作了具體解釋，明確規(guī)定對侵權(quán)事實(shí)、損害后果及因果關(guān)系爭議較大的，對是否屬于國家賠償法第十九條規(guī)定的國家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形爭議較大的，以及對賠償方式、賠償項(xiàng)目或者賠償數(shù)額爭議較大的，賠償委員會可以組織賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)證。
問：新修正的國家賠償法增加了關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以與賠償請求人進(jìn)行協(xié)商的規(guī)定，請問本司法解釋是如何考慮協(xié)商問題的？
修正前的《國家賠償法》沒有關(guān)于協(xié)商的規(guī)定。實(shí)踐中，賠償請求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)之間通過協(xié)商解決賠償爭議，或是在賠償委員會組織下，通過協(xié)商解決賠償爭議的情況并不少見。尤其是對那些損害事實(shí)難以查清的案件，協(xié)商更是解決問題、化解矛盾的有效方式。實(shí)踐證明，通過協(xié)商解決賠償爭議，一方面可以提高辦案效率，使賠償請求人的損失盡早得到彌補(bǔ)和恢復(fù)；另一方面為賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供了一個(gè)平等對話、友好商談的機(jī)會，有助于消除對立情緒，緩解雙方之間的矛盾，有利于社會穩(wěn)定。本次修改中，立法機(jī)關(guān)采納了各界建議，增加了關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可以與賠償請求人進(jìn)行協(xié)商的規(guī)定。本司法解釋根據(jù)立法精神，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)定賠償委員會可以組織賠償請求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)就賠償方式、賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額依照國家賠償法第四章的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)明確規(guī)定賠償委員會組織協(xié)商應(yīng)當(dāng)遵循自愿和合法的原則，賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一方或者雙方不愿協(xié)商，或者協(xié)商不成的，賠償委員會應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決定。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定，賠償委員會審理賠償案件應(yīng)當(dāng)作出決定。因此，本司法解釋規(guī)定如果賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，賠償委員會審查確認(rèn)后應(yīng)當(dāng)制作國家賠償決定書。
問：國家賠償法本次修改增加了關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，本司法解釋如何通過明確舉證責(zé)任，保護(hù)賠償請求人獲得賠償?shù)臋?quán)利。
國家賠償法第二十六條規(guī)定：“人民法院賠償委員會處理賠償請求，賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。”該條規(guī)定確立了“誰主張，誰舉證”的基本原則，并規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的例外情況，是國家賠償法本次修改新增加的內(nèi)容。但該條規(guī)定比較原則，本司法解釋在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了賠償委員會審理程序中舉證責(zé)任的分擔(dān)及不完成舉證責(zé)任的法律后果，規(guī)定賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對自己提出的主張或者反駁對方主張所依據(jù)的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)加以證明。有國家賠償法第二十六條第二款規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供證據(jù)。沒有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的一方承擔(dān)不利后果。此外，如前所述，本司法解釋還規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對其職權(quán)行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。
問：賠償委員會審理程序中應(yīng)當(dāng)中止審理或終結(jié)審理的情形有哪些？
《國家賠償法》沒有關(guān)于中止審理或者終結(jié)審理的規(guī)定。實(shí)踐中，有些賠償案件在審理過程中，由于出現(xiàn)特定情形，不宜繼續(xù)審理。導(dǎo)致賠償案件不宜繼續(xù)審理的情況可以分為兩類：一類是因賠償請求人的原因，如賠償請求人死亡、喪失行為能力或者作為賠償請求人的法人或者其他組織終止等。一類是因賠償申請所涉刑事案件出現(xiàn)新情況，如檢察機(jī)關(guān)對人民法院宣告無罪的判決按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的，賠償案件應(yīng)當(dāng)中止，人民法院再審維持原判的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)賠償案件的審理；再審改判有罪的，賠償案件失去了繼續(xù)審理的前提，應(yīng)當(dāng)終結(jié)審理。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本司法解釋規(guī)定了應(yīng)當(dāng)中止審理的六種情形和應(yīng)當(dāng)終結(jié)審理的四種情形。同時(shí)還規(guī)定了決定中止審理的原因消除后，賠償委員會應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)審理，并通知賠償請求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)。
問：我注意到，本司法解釋中出現(xiàn)了決定和國家賠償決定兩種形式，請問，分別適用于哪些情況？
修正前的國家賠償法第二十三條第三款規(guī)定：“賠償委員會作出的賠償決定，是發(fā)生法律效力的決定，必須執(zhí)行。”但對于賠償決定的具體種類未予明確。《暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定：“賠償委員會審理案件作出的決定，應(yīng)當(dāng)制作人民法院賠償委員會決定書。”實(shí)踐中，僅“賠償委員會決定書”一種文書形式無法滿足需要。如立案后發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)決定駁回賠償申請，又如賠償請求人撤回賠償申請的，可以決定準(zhǔn)許等。為了區(qū)別賠償委員會就程序方面的有關(guān)事項(xiàng)所作決定和對實(shí)體問題所作決定，本司法解釋規(guī)定賠償委員會對于不予受理、駁回申請、準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤回賠償申請的，制作決定書；對于賠償請求人的賠償申請作出賠償或不予賠償決定的，制作國家賠償決定書。
問：最高人民法院還制定過一些關(guān)于賠償程序方面的司法解釋，請問，本司法解釋與上述司法解釋的關(guān)系是怎樣的？
答：本司法解釋是根據(jù)修正后的《國家賠償法》制定的，最后一條明確，自本司法解釋發(fā)布之日起，《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》即行廢止，我院先前根據(jù)修正前的國家賠償法所作的司法解釋，與本司法解釋不一致的，以本司法解釋為準(zhǔn)。
