新修正的《中華人民共和國國家賠償法》已于2010年12月1日起施行。最高人民法院日前頒布了《關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。
問：請您介紹一下制定本司法解釋的背景。
答：2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》（以下簡稱《決定》）。國家賠償法本次修改取消了確認程序，賦予人民法院賠償委員會對賠償義務機關職權行為進行合法性審查的職責，增加了4條關于賠償委員會審理賠償案件程序的規定，并對賠償委員會的組成人數等內容進行了修改。《決定》已于2010年12月1日起施行。
修正前的《國家賠償法》于1995年1月1日起施行，由于該法未對賠償委員會審理程序作具體規定，最高人民法院1996年即制定了《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》為人民法院賠償委員會審理國家賠償案件提供了必要的規范，在國家賠償實踐中發揮了重要的作用。隨著國民經濟的持續較快發展和經濟關系、社會關系的深刻變革，人民群眾的人權保護意識逐漸增強，對人民法院賠償委員會審理程序的公開、公正、透明提出了更高的要求。人民法院在深入貫徹實施國家賠償法，開展國家賠償工作過程中也遇到了很多新問題、新情況。雖然國家賠償法本次修改增加了4條關于賠償委員會審理程序的規定，但仍比較原則，實踐中出現的一些具體問題需要通過新的司法解釋加以解決。為此，最高人民法院賠償辦在認真總結實踐經驗、深入調查研究、廣泛聽取各方意見的基礎上，起草了本司法解釋。
問：制定本司法解釋遵循的指導思想是什么？
答：在本司法解釋制定過程中，我們主要遵循了以下幾項指導思想。一是注重遵循國家賠償法的立法宗旨和國家賠償法本次修改的指導思想。兼顧保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利和促進國家機關依法行使職權的職能，體現以人為本、執法為民的司法理念，體現司法公開、透明的要求。二是注重體現賠償委員會審理程序的特點。賠償委員會審理程序不同于其他訴訟程序，在規范審理程序的同時突出“簡便”和“快捷”，使賠償請求人及時獲得賠償。三是注重可行性和可操作性。本司法解釋充分吸納了各地法院賠償委員會積累的辦案經驗，有針對性地解決了實踐中出現的、迫切需要解決的問題。此外，本司法解釋按照立案、審理、決定、重新審理的順序加以規定，盡可能做到結構科學、系統，內容具體、明確，并保持相對完整，方便賠償請求人、賠償義務機關和復議機關參與，亦便于審判人員適用和操作。
問：取消確認程序是國家賠償法本次修改的一大亮點，請問，本司法解釋針對此項修改做了哪些規定？
答：根據修正前的《國家賠償法》第二十條的規定，賠償請求人要求國家賠償的前提條件是賠償義務機關的職權行為已被確認屬于該法第十五條、第十六條規定的情形。一般認為，確認是刑事賠償的前置程序。換言之，只有經過確認，才能進入賠償程序。因此，經過依法確認也是賠償委員會受理賠償案件的必要條件。《國家賠償法》本次修改取消了關于確認的規定，被認為降低了“門檻”，暢通了賠償請求渠道，是本次修改的亮點之一。對人民法院賠償委員會而言，取消確認前置程序，實際上擴大了賠償委員會的審查范圍，賦予賠償委員會對賠償義務機關職權行為進行合法性審查的職責和對國家賠償案件的終局決定權。
針對此項修改，本司法解釋首先刪除了《暫行規定》中有關確認的內容，取消了申請賠償應當提交確認文書的規定，充分保證賠償請求人的申請權。
取消確認程序后，除刑事羈押賠償案件因司法機關作出的撤銷案件決定、不起訴決定或無罪判決，已經認定侵權事實存在外，其他賠償案件中認定賠償義務機關職權行為是否違法是賠償程序中首先要解決的問題，也是難點問題之一。對此，本司法解釋作了兩方面的規定：一是規定對于賠償請求人、賠償義務機關對侵權事實爭議較大的，賠償委員會可以組織進行質證，以利于查清事實，分清責任。二是規定賠償義務機關對于職權行為的合法性負有舉證責任。國家賠償法本次修改雖然增加了關于舉證責任的規定，但該條規定比較原則，考慮到賠償義務機關作出職權行為時應有充足的事實和法律依據，并形成規范的卷宗材料，在提供證據上具有便利條件。而賠償請求人收集證明職權行為違法的證據時受到較多限制，處于明顯弱勢。為了保障賠償請求人的權利，本司法解釋規定賠償義務機關對于職權行為的合法性負有舉證責任，并規定賠償請求人可以提供證明職權行為違法的證據，但是不因此免除賠償義務機關對其職權行為合法性的舉證責任。
問：請問，除了取消要求賠償請求人提交確認文書的規定外，本司法解釋在保護賠償請求人申請權方面還作了哪些規定？
答：《國家賠償法》對于賠償請求人如何向賠償委員會申請作出賠償決定，以及賠償委員會如何受理賠償請求人的申請都未作具體規定。我們認為，立案是一個非常重要的環節，要切實保障賠償請求人申請國家賠償的權利，首先就要解決好立案問題。因此，本司法解釋用了3個條文對立案進行規范。
一是對賠償請求人向賠償委員會申請作出賠償決定應當提交的申請書的份數、應當提交的材料進行引導性規定。本司法解釋明確規定了賠償請求人應當提供4份申請書以及應當提交的法律文書和證明材料的具體內容，以減少因申請材料不全，賠償申請不被受理的情況。
二是對于賠償請求人書寫申請書確有困難的，本司法解釋明確規定可以口頭申請，人民法院填寫《申請賠償登記表》后，由賠償請求人簽名或者蓋章。
三是規范了賠償委員會立案審查的期限。本司法解釋明確規定，對于符合申請條件的，賠償委員會應當在收到賠償申請七日內立案，并通知賠償請求人、賠償義務機關和復議機關；對于不符合申請條件的，也應當在七日內作出不予受理決定。對于申請材料不齊全的，賠償委員會應當在五日內一次性告知賠償請求人需要補正的全部內容，防止出現以申請材料不全為由久拖不立的情況。
問：本司法解釋為什么要增加關于委托代理的規定？
《國家賠償法》中沒有關于委托代理的規定。實踐中，賠償請求人委托律師或家人代理的情況大量存在，賠償義務機關、復議機關則均由法定代表人以外的本單位工作人員代理。委托代理在賠償程序中是一種客觀存在，也是一種必然需求。為規范賠償委員會審理程序中的委托代理，本司法解釋規定賠償請求人、賠償義務機關、復議機關可以委托一至二人作為代理人，同時對代理人的范圍、授權委托書及特別授權作了具體規定。
問：本司法解釋在體現賠償委員會審理程序的公正方面還做了哪些規定？
一是增加了關于回避的規定。《國家賠償法》中沒有關于回避的規定。我們認為回避是人民法院審理案件應當遵循的基本制度，為了在賠償程序中進一步體現程序公正，體現司法公開和透明，本司法解釋增加了關于回避的規定。明確要求審判人員是本案賠償請求人的近親屬，或是本案代理人的近親屬，與本案有利害關系、或者與本案有其他關系，可能影響對案件公正審理的，應當回避，賠償請求人和賠償義務機關有權以書面或者口頭方式申請其回避。同時，上述關于回避的規定也適用于書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人。
二是細化了質證的范圍。修正前的《國家賠償法》未規定賠償委員會審理賠償案件的方式。根據《暫行規定》的規定，賠償委員會審理案件不公開進行，如果對賠償請求人、賠償義務機關或者復議機關調查取證，應當分別進行。實踐證明，由于缺乏必要的透明度，即使賠償決定符合法律規定，賠償請求人也往往因為程序不公開、不透明，對賠償決定不理解而不肯息訴。1998年以后，部分人民法院嘗試將聽證引入賠償委員會審理程序，把賠償請求人和賠償義務機關召集到一起，對申請賠償的事項進行舉證、質證。實踐證明，聽證后作出的賠償決定，賠償請求人服判息訴以及賠償義務機關自覺履行賠償決定的比率均大幅提升，很好地實現了法律效果與社會效果的有機統一。國家賠償法本次修改，立法機關根據各界建議和人民法院的實踐經驗，增加了關于賠償委員會審理程序的規定，修正后《國家賠償法》第二十七條規定：“人民法院賠償委員會處理賠償請求，采取書面審查的辦法。必要時，可以向有關單位和人員調查情況、收集證據。賠償請求人與賠償義務機關對損害事實及因果關系有爭議的，賠償委員會可以聽取賠償請求人和賠償義務機關的陳述和申辯，并可以進行質證。”此條規定實質上是肯定了人民法院將聽證引入賠償委員會審理程序的有益探索，從法律上確定了賠償委員會在必要時組織賠償請求人和賠償義務機關進行質證作為書面審理方式的補充。為正確執行國家賠償法新增加的關于組織質證的規定，切實保障賠償請求人依法獲得賠償的權利，充分體現賠償委員會審理程序中的公開與公正，努力實現案結、事了、人和，本司法解釋在總結實踐經驗的基礎上，對質證范圍作了具體解釋，明確規定對侵權事實、損害后果及因果關系爭議較大的，對是否屬于國家賠償法第十九條規定的國家不承擔賠償責任的情形爭議較大的，以及對賠償方式、賠償項目或者賠償數額爭議較大的，賠償委員會可以組織賠償請求人和賠償義務機關進行質證。
問：新修正的國家賠償法增加了關于賠償義務機關可以與賠償請求人進行協商的規定，請問本司法解釋是如何考慮協商問題的？
修正前的《國家賠償法》沒有關于協商的規定。實踐中，賠償請求人與賠償義務機關之間通過協商解決賠償爭議，或是在賠償委員會組織下，通過協商解決賠償爭議的情況并不少見。尤其是對那些損害事實難以查清的案件，協商更是解決問題、化解矛盾的有效方式。實踐證明，通過協商解決賠償爭議，一方面可以提高辦案效率，使賠償請求人的損失盡早得到彌補和恢復；另一方面為賠償請求人和賠償義務機關提供了一個平等對話、友好商談的機會，有助于消除對立情緒，緩解雙方之間的矛盾，有利于社會穩定。本次修改中，立法機關采納了各界建議，增加了關于賠償義務機關可以與賠償請求人進行協商的規定。本司法解釋根據立法精神，在總結實踐經驗的基礎上，規定賠償委員會可以組織賠償請求人與賠償義務機關就賠償方式、賠償項目和賠償數額依照國家賠償法第四章的規定進行協商。同時明確規定賠償委員會組織協商應當遵循自愿和合法的原則，賠償請求人、賠償義務機關一方或者雙方不愿協商，或者協商不成的，賠償委員會應當及時作出決定。根據國家賠償法的規定，賠償委員會審理賠償案件應當作出決定。因此，本司法解釋規定如果賠償請求人和賠償義務機關經協商達成協議，賠償委員會審查確認后應當制作國家賠償決定書。
問：國家賠償法本次修改增加了關于舉證責任的規定，本司法解釋如何通過明確舉證責任，保護賠償請求人獲得賠償的權利。
國家賠償法第二十六條規定：“人民法院賠償委員會處理賠償請求，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務機關的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關系，賠償義務機關應當提供證據。”該條規定確立了“誰主張，誰舉證”的基本原則，并規定了舉證責任倒置的例外情況，是國家賠償法本次修改新增加的內容。但該條規定比較原則，本司法解釋在上述規定的基礎上進一步明確了賠償委員會審理程序中舉證責任的分擔及不完成舉證責任的法律后果，規定賠償請求人、賠償義務機關對自己提出的主張或者反駁對方主張所依據的事實有責任提供證據加以證明。有國家賠償法第二十六條第二款規定情形的，應當由賠償義務機關提供證據。沒有證據或者證據不足以證明其事實主張的，由負有舉證責任的一方承擔不利后果。此外，如前所述，本司法解釋還規定賠償義務機關對其職權行為的合法性負有舉證責任。
問：賠償委員會審理程序中應當中止審理或終結審理的情形有哪些？
《國家賠償法》沒有關于中止審理或者終結審理的規定。實踐中，有些賠償案件在審理過程中，由于出現特定情形，不宜繼續審理。導致賠償案件不宜繼續審理的情況可以分為兩類：一類是因賠償請求人的原因，如賠償請求人死亡、喪失行為能力或者作為賠償請求人的法人或者其他組織終止等。一類是因賠償申請所涉刑事案件出現新情況，如檢察機關對人民法院宣告無罪的判決按照審判監督程序提出抗訴的，賠償案件應當中止，人民法院再審維持原判的，應當恢復賠償案件的審理；再審改判有罪的，賠償案件失去了繼續審理的前提，應當終結審理。在總結實踐經驗的基礎上，本司法解釋規定了應當中止審理的六種情形和應當終結審理的四種情形。同時還規定了決定中止審理的原因消除后，賠償委員會應當及時恢復審理，并通知賠償請求人、賠償義務機關和復議機關。
問：我注意到，本司法解釋中出現了決定和國家賠償決定兩種形式，請問，分別適用于哪些情況？
修正前的國家賠償法第二十三條第三款規定：“賠償委員會作出的賠償決定，是發生法律效力的決定，必須執行。”但對于賠償決定的具體種類未予明確。《暫行規定》第十七條規定：“賠償委員會審理案件作出的決定，應當制作人民法院賠償委員會決定書。”實踐中，僅“賠償委員會決定書”一種文書形式無法滿足需要。如立案后發現不符合受理條件的，應當決定駁回賠償申請，又如賠償請求人撤回賠償申請的，可以決定準許等。為了區別賠償委員會就程序方面的有關事項所作決定和對實體問題所作決定，本司法解釋規定賠償委員會對于不予受理、駁回申請、準許或者不準許撤回賠償申請的，制作決定書；對于賠償請求人的賠償申請作出賠償或不予賠償決定的，制作國家賠償決定書。
問：最高人民法院還制定過一些關于賠償程序方面的司法解釋，請問，本司法解釋與上述司法解釋的關系是怎樣的？
答：本司法解釋是根據修正后的《國家賠償法》制定的，最后一條明確，自本司法解釋發布之日起，《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》即行廢止，我院先前根據修正前的國家賠償法所作的司法解釋，與本司法解釋不一致的，以本司法解釋為準。
