專家建議立法規范我國存款保險制度存款類金融機構應強制性投保

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　法制日報記者李吉斌

　　上世紀90年代到本世紀初，我國幾家商業銀行倒閉的案例反映了長期的隱性存款保險制度是一項成本很高的制度。隨著我國金融市場的發展，越來越需要通過立法建立顯性的存款保險制度。中國政法大學法與經濟研究中心教授胡繼曄近日在接受《法制日報》記者采訪時認為，為更好地維護我國金融業的穩健發展，我國在存款保險立法時應結合歐盟存款保險立法的經驗教訓，提高立法層級，對存款類金融機構應強制性投保，并采取單一費率的存款保險。

　　提高存款保險法律效力層級

　　金融危機對金融機構發生信貸危機很像是一場自然災難，在很多時候這些危機的發生概率很難預測，而且造成的損失也可能是巨大的，除了金融機構以外的其他經濟主體都將因此而受到波及。存款保險很大程度上被認為是保障社會公共利益的一項公共產品。胡繼曄指出，從目前的立法規劃來看，我國即將出臺的存款保險條例采取的是國務院行政法規的形式，這樣一來，存款保險法律的效力層級被降低了。根據我國立法法第八條的規定，作為一項基本的金融安全制度和社會公共政策，必須由全國人大常委會來制定存款保險法；同時，國務院可以制定配套的行政法規。

　　除存款保險法律效力層級問題外，胡繼曄認為，對存款保險機構的獨立性問題也應當予以關注。從美國和歐盟各國的實踐經驗來看，完全獨立的存款保險機構往往擁有更高的效率。特別是我國當前金融市場體制下，一個獨立于其他政府機關的存款保險機構非常重要，因其能夠制定出最有效的政策，并且不會受到其他部門的干預；一個良性的信息交換與合作機制對存款保險機構而言也很重要，在我國，將來設立的存款保險機構必須協調好其與中國人民銀行、財政部、發改委和銀監會之間的合作關系。

　　“正是考慮到目前我國國有商業銀行占據市場份額一半以上的現狀，為保證將來存款保險機構運作的有效性，其獨立性顯得更加必要。”胡繼曄說。

　　存款保險范圍應實現全覆蓋

　　“在存款保險立法中，存款保險的參與者范圍是一個異常重要的問題。”胡繼曄說，適當的存款保險覆蓋范圍可以有效地降低存款保險帶來的道德風險問題，金融機構也將變得更為穩健。

　　在中國的存款保險覆蓋范圍問題上，胡繼曄認為，應注意到我國金融市場上的特殊性：五大行(工商銀行、農業銀行、建設銀行、交通銀行、中國銀行)是我國目前金融市場的主角，由于有國家背景作支撐，五大行在金融市場上擁有更好的信用和聲譽。這意味著五大行不太愿意參加存款保險，因其不用擔心會發生破產問題。在這樣的大背景下，如果采取自愿投保方式，五大行為降低經營成本，而且其擁有市場上絕大部分的存款額，相對于其他銀行金融機構而言五大行將不得不支付更高的溢價，因此他們可能不會參加存款保險。

　　“在我國發生倒閉破產的往往是一些地方性的中小金融機構，這些中小金融機構必須強制參加存款保險，才可以保護中小金融機構存款人的利益。”胡繼曄說，中小金融機構也很樂于參加存款保險，但由于其市場份額有限，其所繳納的保費形成的存款保險基金并不能夠有效地防范系統性金融風險。

　　“為解決上述問題，我國將來的存款保險立法應該采取強制投保的方式，存款保險覆蓋范圍在制度建設之初應實現全覆蓋。須投保的金融機構應包括五大行、合資性商業銀行、城市商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社、城鄉合作銀行、郵政儲蓄銀行等所有的存款類金融機構。”胡繼曄說。

　存款保險實行單一保險費率

　　胡繼曄介紹，隨著金融創新的不斷加快，銀行間高風險的商業活動不斷增加，目前世界各國廣為使用的單一費率(不考慮投保銀行各自的風險狀況，由存款保險機構按照一定比例計提保費)已經不能適合現實需要，所以產生了風險差別費率，即按銀行的風險等級確定費率，風險高的費率高，風險低的費率低。

　　“不管是單一費率還是風險差別費率，都是根據存款保險費率的數理計算、商業銀行發生破產的概率以及存款保險基金的收益狀況來決定的。”胡繼曄說，無論是歐盟還是美國，金融風險管理都已經發展得較為成熟，風險費率制具備適用的前提。而在我國，有關金融機構的風險評級體系還不成熟，存款保險機構工作人員缺少相應的技術手段和實踐經驗，實行差別風險費率還存在一定的困難。

　　胡繼曄分析，五大行因為其風險等級較低，應適用較低的費率計提標準，但也會產生負面影響：公眾可能懷疑更高的存款保險費率反映其更高的風險水平，儲戶因此將其存款從保險費率高的銀行(五大行之外的商業銀行)轉移到保險費率低的五大行。由于我國當前的金融業市場化改革和產權化改革均未完成，貿然采取風險差別費率制度可能對其他中小金融機構、地方性金融機構不利。

　　“因此，我們認為中國存款保險費率的制度安排，不同于歐盟等發達國家，應采取單一費率的存款保險，這將有利于中小金融機構與五大行進行市場競爭。但伴隨著中國金融業市場化改革的逐步深化，未來風險費率才是中國最終的選擇。”胡繼曄說。