地方人大結合實際為生態文明建設把脈建言城鄉規劃法修改提高城鄉規劃督察制度法律地位

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法制日報記者張媛

　　在發揮自身職能作用，推進生態文明建設過程中，各地方人大及其常委會根據工作中遇到的困難和問題，提出了一系列意見和建議。

　　重視生態補償機制建立

　　青海是歐亞大陸上孕育大江大河最多的區域，我國著名的三大江河———黃河、長江和瀾滄江均發源于此，被譽為“三江源頭”和“中華水塔”。保護和建設好青海的生態環境，對全國特別是三江源流域地區的生態文明建設具有十分重要的意義。

　　青海省人大環境資源保護委員會指出，青海生態文明建設中存在一些不容忽視的問題，其中包括生態補償機制尚未形成，三江源地區農牧民群眾生活狀況堪憂。一是三江源地區在實施生態保護和建設的過程中，國家制定和實施了封山育林、限牧減畜、禁止開采砂金、限制蟲草采挖等一系列生態保護措施，當地農牧民經濟收入來源減少，人均純收入僅為2675.59元，遠遠低于同期全國農牧民人均純收入5153.17元的水平，相當一部分群眾生活在貧困線以下；二是三江源地區絕大多數群眾從事畜牧業生產，主要以游牧為主。移民搬遷后，受勞動技能、市場意識、自然環境和物價上漲等因素的影響，移民群眾自主生產創收的門路很窄，生活存在較大困難。

　　針對上述情況，該委員會建議國家盡快實施生態補償機制，研究制定三江源生態補償長效機制，將因實行禁牧、休牧、輪牧等生態保護措施直接影響農牧民收入，以及限制和禁止資源開發制約當地經濟發展造成的損失，納入生態補償范圍，把三江源生態補償機制、國家草原生態保護補助獎勵機制和森林濕地生態效益補償機制相結合，從根本上解決這一地區的生態環境保護，保障經濟社會發展，提高農牧民群眾的生活水平、資金來源和投入機制。

　　甘肅省人大環境資源保護委員會也建議全國人大環資委進一步重視生態補償機制建設，在現有試驗基礎上，加快生態補償立法，規范生態補償制度。

　　湖南省人大環境與資源保護委員會則表示，在環境資源保護實際工作當中，建立并不斷完善生態文明的制度保障體系，對于生態文明建設至關重要。而在生態文明建設的制度保障體系中，生態補償機制和綠色GDP評價體系均屬于最重要、最核心的內容，起著科學政績觀、指揮棒的作用，迫切需要國家層面率先突破。

　　推進規劃環境影響評價

　　城鄉規劃確定城鄉發展方向，關乎生態文明建設、人與環境協調、經濟社會可持續發展的大局。科學編制、嚴格執行城鄉規劃事關美麗中國建設和中國夢的實現。

　　因此，海南省人大常委會環境資源工作委員會表示，在今后的工作中要正確處理城鄉建設與生態文明的關系。在推進城鄉建設和城鎮化的進程中，進一步強化以人為本的理念，把保護生態資源、營造優美的城鎮環境放在首位，走城鄉建設與生態建設相統一、城鎮發展與生態容量相協調的發展道路。切實解決發展指導思想上存在偏差，樹立正確的政績觀，充分尊重規劃的權威，避免為追求一時的GDP增長速度隨意修改規劃。

　同時，該委員會認為加強規劃體系銜接也很重要。專項規劃必須以總體規劃為指導和依據，總體規劃需要以專項規劃為基礎和支撐。要在城鄉總體規劃的引領下，使區域規劃、產業規劃、項目規劃和城鄉建設規劃互相銜接、相互協調，避免各項規劃相互沖突，實際工作中難以執行的現象發生。

　　山西省人大常委會城鄉建設環境保護工作委員會則建議，應積極推進規劃環境影響評價。對規劃進行環境影響評價，能夠提高規劃的科學性，從源頭上預防環境污染和生態破壞，將生態環境承載力作為準入前提，按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的功能區定位，實施差別化的區域開發和環境管理政策，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展。

　　該委員會建議國家進一步高標準、高要求地開展規劃環評工作，從源頭上保護生態環境，推進生態文明建設。

　　修訂和完善城鄉規劃法

　　城鄉規劃法作為一部指導城鄉規劃編制和實施，促進生態環境保護和資源合理有效利用，保障城鎮化健康有序發展的重要法律，在我國城鄉規劃建設中發揮了重要作用。但湖南省人大環境與資源保護委員會指出，隨著我國城鎮化進程的加快，一些新情況、新問題的出現，這部法律急需進行修訂和完善。

　　對于修訂城鄉規劃法，該委員會提出了一系列建議：進一步理順城鄉規劃管理體制，嚴格落實城市(縣)城鄉規劃主管部門對城鄉規劃工作的統一管理職能職責。特別要明確各類開發園區必須納入政府城鄉規劃主管部門統一管理；禁止以規委會、政府常務會、市長辦公會等形式代替法定審批程序；

　　鑒于地方受短期經濟利益驅動，不嚴格執行規劃、隨意變更規劃，建議考慮變更屬地管理為垂直管理；

　　強化專項規劃、近期建設規劃對總體規劃實施的保障作用。明確各類專項規劃、鎮(鄉)域村鎮布局規劃、鎮區和集鎮規劃的編制主體、編制要求、審批程序，加強近期建設規劃和年度實施計劃的編制并保障實施；

　　加強城市地下空間的開發利用，推進對土地資源的集約高效利用。對開發利用的范圍、程序，城市地下空間中可以依法轉讓部分、地下空間權屬界定等，在法律中作出明確規定；

　　加強規劃編制和實施的監督檢查。將城鄉規劃督察制度納入城鄉規劃法，提高城鄉規劃督察制度的法律地位；強化各級人大對城鄉規劃工作的監督檢查力度。

　　江蘇省人大常委會環境資源城鄉建設委員會也指出，現行城鄉規劃法在人大對規劃的監督力度方面是有所弱化的，需要進行修改和完善，修改時還應注意充實有關推進生態文明建設等方面的內容。

　　結合上海的工作實踐，上海市人大城市建設環境保護委員會也對城鄉規劃法提出建議。該委員會建議城鄉規劃法在關注城鎮集中建設區內用地規劃管理的同時，加強對城鎮集中建設區外用地，尤其是生態用地規劃建設的管理；進一步規定編制工業用地控制性詳規應當同時明確相應的產業定位，明確哪些屬于限制或禁止的產業，從源頭上控制高污染、高耗能產業；規定工業項目應當向工業園區集中，原則上不得在工業用地外新建工業項目；針對目前一些污染項目多在區域交界處選址建設，引發跨區域矛盾的情況，建議城鄉規劃法建立產業布局的跨區域協調機制，避免類似情況增多。