制定一部大救助法還是小救助法專家建議 可采用相對開放立法框架

　□法制網記者張媛

　　制定社會救助法,應怎樣界定社會救助的概念、規定社會救助的范圍、明確國家應承擔的責任?近日在全國人大常委會法制工作委員會社會法室召開的社會救助法座談會上,與會專家、學者針對上述問題展開激烈討論。

　　社會救助內涵外延都要明確

　　如何界定社會救助的概念?中國人民大學教務處處長、社會學系教授洪大用認為,作為一種制度性的社會救助,即國家的社會救助,主要應明確社會救助相關主體在實施社會救助工作中的責任、程序和關系。這里的主體主要涉及政府、救助機構、救助對象和中介機構。制定社會救助法,要明確界定這幾個主體之間的關系,同時對救助的標準如何制定、調整,救助的程序、動態管理等細節問題一一進行明確。

　　那么,社會救助立法應如何界定社會救助概念?中國勞動關系學院公共管理系副主任楊思斌教授的觀點是,立法不僅要明確社會救助的內涵,同時還要明確外延。

　　“所謂社會救助的內涵,是國家和社會依照法定的程序和標準,向陷入生存危機的社會成員提供物質幫助和社會服務的制度。傳統的社會救助強調生活救助、經濟救助,但是隨著老齡社會的到來,社會服務的重要性愈顯突出,因此社會救助的未來發展方向是社會服務和經濟援助同樣重要。”楊思斌強調。

　　楊思斌指出,社會救助的范圍在不同國家和地區不盡相同,即使在同一個國家,它的范圍也是動態的,會根據社會經濟發展和貧困人群需求有所調整。作為一部規范社會救助的法律,應當有較大的穩定性,因此對社會救助的范圍須作出明確規定。社會救助法應該重點規范生活救助,對專項救助和臨時救助也應該有明確規定,同時考慮到社會救助項目的發展,在立法技術上可以對社會救助范圍作一個開放性規定。

　　立法模式選大選小是個問題

　　“從學理上來講,社會救助一般分為四大部分:基本生活救助、專項救助、臨時救助和補充救助。補充救助主要是社會互助和民間救助。社會救助立法一方面具有緊迫性,另一方面也具有復雜性。”楊思斌說,這個復雜性在立法體例方面表現為,社會救助法是選擇大救助還是小救助的立法模式；社會救助立法如何處理立法和現行政策、制度之間的關系。

　　楊思斌的擔憂是,如果把現行社會救助政策法律化,所有政策都納入社會救助立法中,這樣的社會救助就會成為一個無所不包的大體系。帶來的后果是,立法難度會增大,有些發展不是特別成熟的制度、項目,會隨著整個社會保障體系和制度的發展而產生變化。

　　北京理工大學法學院教授韓君玲認為,采取過去的立法原則,即成熟一個制定一個,或許更為適合。“可以先出臺最低生活保障法,再分別針對流浪乞討、無家可歸者等出臺專門法律,最后制定一個大框架的社會救助法。”韓君玲如此建議。

　　中國社會科學院法學研究所助理研究員栗燕杰則提出了不同觀點。他表示,制定大社會救助法還是小社會救助法是個問題。成熟一個制定一個的做法,會使社會救助法僅規范寥寥幾種成熟的救助項目,過于保守,立法將難以發揮保障公民基本生存權利與人性尊嚴的功能；制定完美的、救助項目齊全的社會救助大法,則不切實際,立法阻力重重,實施的可操作性也得不到保證。

　　“我認為,可以借鑒社會保險法關于險種項目等立法技術,采用相對開放的立法框架,即原則規定加列舉再加兜底條款的模式。原則規定,即凡屬于社會救助,均受本法一般原則制度的規范；所謂列舉,就是把已經成熟的社會救助項目,如最低生活保障等在各章中一一展開予以規范；兜底條款是指,對于在全國層面尚未成熟的其他社會救助項目,授權國務院、地方人大予以立法。”栗燕杰表示,用這種立法模式去解決“立大立小”的問題,等到條件成熟時,再通過修改社會救助法的方式,將這些社會救助項目收攏進來。這樣,“立大”還是“立小”的問題,就能得到較好解決了。

　　明確規定各級政府具體責任

　　“制定社會救助法,就是要用國家制度確定對公民生存權的保障,規范公權對社會救助的干預。公權既是決策者,又是管理者、執行者,還是監督者。所以,公權對社會救助的干預是全方位、全過程的,國家在這個過程中享有立法權、行政權和監督權。從責任劃分上來講,國家是責任主體,承擔制度設計并履行給予義務。”北京師范大學社會發展與公共政策學院院長張秀蘭道出國家在社會救助中的責任與義務。

　　社會救助立法應該明確哪些責任由國家承擔,楊思斌對此作了具體說明。他指出,國家是責任主體,是主導。國家的責任主要是制度供給的責任,即立法和制定規則的責任。此外還包括社會救助資金的給付責任、實施這一制度的監管責任以及引導監管民間救助的責任。

　　“制定社會救助法時,一定要對政府的社會救助實施機制細化和明確化,并將各級政府承擔社會救助費用比例的責任規定得非常清楚。”韓君玲補充建議。

　　同時,楊思斌還建議立法時應對現有的社會救助經辦機構作出規范。“這是社會救助立法中需要解決的重要問題。經辦機構缺乏規范導致目前社會救助中一些不夠專業甚至是違反法律規定的情況出現。所以在立法中應對社會救助經辦機構作出明確界定。”他認為,可按照“管辦分離”的服務型政府建設思路來考慮這一問題。

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