中國(guó)擬立法解決行政訴訟立案難 擴(kuò)大民告官范圍

　　行政訴訟法在頒布實(shí)施23年后迎來(lái)了首次修改。去年年底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議聽(tīng)取并審議了行政訴訟法修正案草案。

　　行政訴訟法是三大訴訟法之一，其修改廣受關(guān)注。如何使這部法律的修改符合最廣大人民群眾的利益，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一？從本期開(kāi)始，本報(bào)將聚焦行政訴訟法修改，討論修改中的人們關(guān)注的一些重要話題。

　　——編者

　　“行政訴訟面臨‘三難’，最突出的是立案難。”2013年12月23日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議作行政訴訟法修正案草案的說(shuō)明時(shí)表示，公民、法人或者其他組織與政府機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生糾紛，行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟解決的糾紛進(jìn)入信訪渠道，在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。

　　為此，明確人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、擴(kuò)大受案范圍、明確可口頭起訴以方便當(dāng)事人行使訴權(quán)、強(qiáng)化受理程序約束、明確人民法院的相關(guān)責(zé)任……草案從多個(gè)方面作出了修改，旨在進(jìn)一步通暢行政訴訟的入口。

　　行政訴訟法修正案草案引來(lái)了社會(huì)的高度關(guān)注。大家一致認(rèn)為，這樣修改，有利于百姓用訴訟手段解決與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益，也有利于緩解官民之間的矛盾和沖突，為整個(gè)社會(huì)降壓。但是，草案進(jìn)一步修改完善的空間依然存在。

　　提起行政訴訟，受案范圍仍可進(jìn)一步擴(kuò)大

　　只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟

　　對(duì)于合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯的當(dāng)事人而言，要想提起行政訴訟，通過(guò)法律渠道維護(hù)自身權(quán)益，須邁過(guò)去的第一道坎兒便是符合行政訴訟的受案范圍。

　　可是，在現(xiàn)實(shí)生活中，這道坎兒并不那么容易邁過(guò)。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年因?yàn)樾姓m紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件，而通過(guò)行政訴訟途徑解決的只有10萬(wàn)件左右，從中可以看出立案難的問(wèn)題。”全國(guó)人大常委會(huì)委員王其江在審議時(shí)說(shuō)。

　　為此，草案進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，將行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇等納入受案范圍。

　　即便如此，一些專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，受案范圍仍然可以進(jìn)一步擴(kuò)大。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德指出，所有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，只要對(duì)相對(duì)人利益產(chǎn)生了影響，對(duì)公共利益產(chǎn)生了損害，都應(yīng)該接受司法監(jiān)督，納入行政訴訟受案范圍。因此，建議將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

　　“建議把行政合同納入受案范圍。”全國(guó)人大常委會(huì)委員王明雯說(shuō)，當(dāng)今社會(huì)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)逐漸成為一種趨勢(shì)，行政合同自然大量存在。由于它具有明顯的公權(quán)力屬性，判斷其是否有效、合法、可撤消、是否履行等，難免涉及行政行為的效力和合法性的判斷，進(jìn)而必須通過(guò)公法規(guī)則予以解決。“在司法實(shí)踐中，大量行政合同案件雖然被起訴到法院，但是法院對(duì)于是否受理的做法各不相同，審理的規(guī)則和裁判也不一致，亟須規(guī)范。”

　　“受案范圍不應(yīng)該僅限于草案規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等等。”全國(guó)人大常委會(huì)委員吳恒說(shuō)，比如，根據(jù)義務(wù)教育法第六條，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件。現(xiàn)在很多地方擇校熱，實(shí)際上與教育資源分布不均衡有關(guān)，很多學(xué)校師資力量確實(shí)比較薄弱。為此，政府就必須按照法律要求加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的投入，盡快改變學(xué)校的薄弱狀態(tài)，如果政府不作為，就直接影響到公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，他建議修改為：只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益的，公民就可以提起行政訴訟。

　　此外，受案范圍的規(guī)定方式也是熱議的焦點(diǎn)。“關(guān)于受案范圍，現(xiàn)行行政訴訟法采取的是正面列舉式。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是具體、清楚，便于操作、可掌握，但缺點(diǎn)是難免掛一漏萬(wàn)，缺少靈活性，無(wú)法根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和理論發(fā)展及時(shí)調(diào)整。”全國(guó)人大常委會(huì)委員莫文秀建議，凡是受理的，作出概括的原則規(guī)定，不受理的，以負(fù)面清單一一列舉。

　　解決立案難，要在審判體制改革上著力

　　逐步探索建立專(zhuān)門(mén)的行政法院，審理行政案件

　　受案門(mén)檻窄，只是“立案難”的一個(gè)原因。在現(xiàn)實(shí)訴訟活動(dòng)中，人民法院仍然存在有案不立的現(xiàn)象，該批準(zhǔn)的申請(qǐng)不批準(zhǔn)，該調(diào)查的證據(jù)不調(diào)查，該減免緩的訴訟費(fèi)不減免緩，該開(kāi)庭審理的不開(kāi)庭審理等現(xiàn)象。“之所以如此，是因?yàn)橛械膶徟腥藛T自視為訴訟法的執(zhí)法主體，認(rèn)為行政訴訟法是當(dāng)事人應(yīng)該遵守的，自己可以凌駕其上，進(jìn)而把自由裁量權(quán)變成了為自身謀取方便和利益的權(quán)力。”全國(guó)人大常委會(huì)委員董中原說(shuō)。

　　與此同時(shí)，在現(xiàn)行司法體制下，行政權(quán)力對(duì)司法審判的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟案件難受理，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。“我們?cè)?jīng)調(diào)查一個(gè)市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數(shù)量最高達(dá)17282件。”全國(guó)人大常委會(huì)委員修福金說(shuō)，數(shù)據(jù)反映到現(xiàn)實(shí)生活中，就是被百姓總結(jié)的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書(shū)、不予立案。

　　為此，草案強(qiáng)化了法院的受案程序。比如，增加規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記，并出具注明日期的書(shū)面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

　　草案還對(duì)法院的法律責(zé)任作出了進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”

　　專(zhuān)家紛紛表示，作出這樣的規(guī)定，意味著法院從開(kāi)始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監(jiān)控之下。“我們主要是想從制度的完整性上設(shè)計(jì)，從開(kāi)始到最后作出全面細(xì)致的規(guī)定，保證行政訴訟入口的暢通。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰表示，如此一來(lái)使得各訴訟主體都有法可依。

　　“立案難的深層次原因是審判體制問(wèn)題，如果不從體制上解決問(wèn)題，修改的條文再多，執(zhí)行效果也未必好。”全國(guó)人大常委會(huì)委員辜勝阻說(shuō)，比如，此次草案提出了提級(jí)管轄。但是，現(xiàn)在的縣法院不僅沒(méi)辦法判縣政府?dāng)≡V，也沒(méi)辦法判鄉(xiāng)政府?dāng)≡V，其原因在于縣法院在人、財(cái)、物等方面受到地方政府的影響和制約。

　　這種觀點(diǎn)也得到理論界的支持。中國(guó)政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，行政審判體制與行政區(qū)劃重合，導(dǎo)致法院獨(dú)立行使審判權(quán)難以落實(shí)。“因此，我國(guó)應(yīng)該逐步探索建立專(zhuān)門(mén)的行政法院，負(fù)責(zé)審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區(qū)劃相分離，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量、人口多少等因素設(shè)立高級(jí)行政法院、中級(jí)行政法院、基層行政法院。地方各級(jí)行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”

　　除了受案范圍、受案程序外，一些專(zhuān)家學(xué)者還對(duì)口頭起訴、民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉處理等問(wèn)題進(jìn)行了討論。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)教授應(yīng)松年還就“可訴對(duì)象”問(wèn)題表示，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這不但要求行政機(jī)關(guān)做好治理工作，其他社會(huì)組織也應(yīng)該參與治理。“由此，村委會(huì)、居委會(huì)等社會(huì)組織就成了具有公共行政性質(zhì)的社會(huì)組織，也應(yīng)該成為行政訴訟的被告。”

　　人民日?qǐng)?bào)記者　張洋