中國證券法學研究會2014年年會聚焦證券法修改
作者：關仕新新聞來源：正義網-檢察日報
【原標題:證券違法行為,三種法律問責有待平衡】
證券法的修改與金融改革密切相關,更牽扯著龐大投資者群體的敏感神經。隨著證券法修改納入全國人大常委會五年立法規劃,對證券法修改的關注也日益升溫。
5月10日,中國證券法學研究會2014年年會在湖北省武漢市召開,與會專家圍繞“全面深化改革背景下證券法的修訂與完善”會議主題,對證券法修改的方向與路徑作了深入探討。
改核準制為注冊制的影響
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出,要完善金融市場體系。其中,要“健全多層次資本市場體系,推進股票發行注冊制改革,多渠道推動股權融資,發展并規范債券市場,提高直接融資比重”。
《決定》明確提出了“推進股票發行注冊制改革”。日前,證監會也出臺了《關于進一步推進新股發行體制改革的意見》以推進該項改革。同時,全國人大財經委于2013年年底正式啟動證券法修改工作。由此,股票發行由現行核準制向注冊制改革成為定勢,并將成為證券法修改的重點之一。對于證券市場制度改革,它無疑是“牽牛鼻子”的舉措,會帶來哪些影響?
從形式看,發行注冊制度其實就是備案制,對于股票首次公開發行并上市的監管力度必然是由嚴格變為寬松。有人對此提出疑問:在利益驅動下,欺詐、虛報行為不可能減少反而會更甚。“保護投資者合法權益”從何體現?與會專家認為,實施注冊制后監管會變寬松的看法并不恰當。
四川省社會科學院二級研究員周有蘇認為,注冊制需要嚴格的信息披露制度、監管制度和完善的退市機制為其重要支撐,其中,信息披露制度是最重要的內容。從某種意義上講,包括監管方式創新、監管措施強化在內的監管制度改革都應當圍繞信息披露制度的完善來進行。
北京大學法學院教授郭靂認為,注冊制的法律實質是,發行人依法注冊并承擔相應的后果和責任,是證券發行的必要行為;注冊信息必須真實、準確、完整、沒有誤導性,否則發行人及其他當事人必須依法承擔責任。
周有蘇提出,目前我國發行信息披露存在諸多問題。一是信息披露質量不高,不能完全反映發行人的真實狀況。二是信息披露的立法規制不力,比如,目前的信息披露沒有考慮投資者對披露信息的接受能力;規范性文件層級多且立法位階低;缺少嚴格的責任制度,一方面,目前有關法律規定的違反信息披露的法律責任總體偏輕,沒能起到相應的震懾作用,另一方面,規則可操作性不強,沒能形成良性問責機制。三是投資者對披露信息的辨識能力較差。四是對信息披露質量的監管還缺乏有效性。五是中介機構對信息披露的市場約束作用沒能很好地發揮。
“要解決上述問題,必須重構我國股票發行信息披露制度。”周有蘇說,首先,信息披露制度設計重心要著眼于投資者利益保護;其次,監管方式上,監管機構對信息披露的審查要更多地體現監督性質,將事前監督改為事前、事中、事后全程監督,此外,方式要多樣性。“修改證券法時,需要設立專章來規范信息披露。”
“獲利巨大違法成本很低”
在證券市場,除了虛假陳述,欺詐上市、內幕交易、操縱市場等行為也一直為人們所詬病。萬福生科虛假陳述欺詐上市、黃光裕內幕交易案、光大證券“8·16”內幕交易案等違規事例的發生,危害之大,社會影響之大,讓與會專家們不得不將目光聚焦到此類違法行為所應承擔的責任——“獲利巨大,違法成本很低。”
保護投資者利益必須加大對違法行為的懲處力度漸成共識。那么,是借鑒英美加強對金融領域行政監管的模式,參考日本加重金融服務提供者欺詐行為的刑事制裁和行政處罰,還是學習臺灣地區強化民事責任的做法?有學者認為,提高刑事打擊力度是防范違法行為的必選路徑,對上市公司相關責任人應適時提高刑罰程度。
除了加重上市公司董事、監事、高級管理人員等的責任,加重中介機構的法律責任也成為一種呼聲。
如果上市公司被認定為虛假陳述欺詐上市,批準發出章程的人及專家須對招股書的不實陳述承擔民事責任,情節嚴重的將承擔刑事責任,其中,保薦代表人(屬于中介機構)也將承擔民事、刑事責任。這是香港于2013年10月1日起正式實施的關于保薦人監管的新規內容。這一規定引起了高度關注和爭議。
“立法規定嚴苛的法律責任,真能有效規制市場行為嗎?”臺灣銘傳大學法學院教授涂春金提出疑問。她介紹,臺灣地區起訴的證券違法行為刑事案件,經粗略估算大約僅有7成被判有罪,而由于司法機關起訴的案件占執法機關移送案件不足50%,實際的定罪率或更低。“刑罰顯得有點苛刻,如果民事責任和行政處罰能夠達到目的,不需要啟動刑事處罰。”
郭靂認為,不必倉促地啟動刑法修改以增加新罪名,重要的是落實已有的行政和民事追責機制。即便是要將保薦代表人“失責”行為入刑,處罰也應主要落在罰金刑上。
除了“打擊就應該狠一點”的觀點,一些學者還有不同看法。早前發布的中國社科院法學所《法治藍皮書(2014)》中的觀點認為,我國證券法律責任制度的實施效果不容樂觀,根源在于制度設計不科學以及缺乏效率,三種法律責任類型配比的嚴重失衡。對證券違法違規行為的查處過于倚重行政處罰,由于對行政違法行為的構成規定過于詳細具體,致使條文可適用的空間太小。同時,刑事問責的頻度和力度都不大,民事責任設置得不完善,更成為有效規制證券市場不當行為的“短板”。
健全證券民事賠償制度刻不容緩
讓虛假陳述、內幕交易、操作市場等違法者承擔民事責任,也是投資者的一條救濟渠道,但是,目前這條途徑并不暢通。
有學者分析,目前針對虛假陳述等違法行為,投資者能夠通過民事訴訟獲得賠償救濟的實屬寥寥。有報告選取2001年1月至2011年6月間證監會對上市公司虛假陳述行為所作的133個行政處罰決定,分析發現沒有提起民事訴訟的上市公司竟高達90家。學者多數認為,這是由證券法相關民事責任規范不合理所導致。
最高人民法院民二庭副庭長付金聯認為,完善證券民事責任制度,對于維護證券市場合法秩序有重要意義,證券法修改在保護投資者方面需要有所“突破”。雖然對于證券市場的違法行為有了行政處罰和刑事處罰的一些規定,但證券違法行為的受害者卻得不到應有的賠償,這源于現行證券法在民事責任賠償的規定比較籠統,實踐可操作性較差。例如,證券法關于行政責任的條款較多,但確認民事責任的僅有2條原則性的規定。可以說,健全與完善民事責任制度到了刻不容緩的地步。
付金聯說,2003年《最高人民法院關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》對規制虛假陳述行為起到較好的作用。但是,由于法律對內幕交易、操縱市場行為等常見的、重大的違法行為的法律責任構成要件規定不夠清晰,民事賠償追責較難實現。而且,司法解釋不能替代法律,應當由證券法對該類問題作出明確規定,并且在舉證責任、責任構成等方面適度向中小投資者傾斜。此外,在目前公益訴訟方式(集團訴訟)不被法律支持的情況下,可以嘗試代表人訴訟,以解決中小投資者維權難問題。
證券法的修改不走尋常路
探索、試點將成功經驗上升為法律,這似乎成了很多法律立法的模式。但從改革的大背景下看,證券法的修改注定不走尋常路。
華東政法大學副校長、教授顧功耘認為,應先立法,其后在實踐中不斷修正,以立法來引導改革。《決定》為改革提出了明確的指導方針,要借著證券法修改的契機實現相關制度的構建,落實《決定》精神,以法律引導改革。此次修改證券法,尤其要注重立法的統一規劃,增強法律條款的操作性,要摒棄行政機關主導模式,多方共同參與以使得法律能夠體現市場的真正需求。“證券市場制度的創新,要達到兩個目的:一是讓市場發揮更大功效,二是切實保護投資者合法權益。”
“證券糾紛機制也要盡可能創新。”顧功耘這樣表達自己的期許。一些學者認為,完善證券違法行為問責制度,對于維護社會穩定意義重大。上述問題,注定成為證券法修改繞不開的焦點。誠如中國證券法學會研究會常務副會長、北京大學法學院教授甘培忠所說:“改革進入了深水區,證券法的修改比想象中復雜。”
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