作者：張平
在現(xiàn)代我國糾紛解決的理論和實(shí)踐中，調(diào)解程序的存在既會彌補(bǔ)審判的缺失，又有助于實(shí)現(xiàn)法律的發(fā)展。因此，調(diào)解制度再次得以復(fù)興，調(diào)解水平逐漸得以提高，調(diào)解階段穩(wěn)步得以發(fā)育，調(diào)解程序發(fā)展到高級階段，會產(chǎn)生當(dāng)事人在一定的社會關(guān)系的前提下強(qiáng)調(diào)自己的主張的正當(dāng)性和合理性、并且服從合乎正義的判斷的論證樣式。【1】筆者所工作的人民法庭地處鄉(xiāng)村社會，在根據(jù)鄉(xiāng)村社會的地域環(huán)境和案件類型，鄉(xiāng)村人民法庭應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判權(quán)的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，完善訴訟與人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決方式直接的銜接機(jī)制，根據(jù)《人民調(diào)解法》第33條第1款規(guī)定，訴訟與人民調(diào)解的銜接主要表現(xiàn)在調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)上。下文筆者將結(jié)合在司法實(shí)踐中的認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)從訴前調(diào)解程序的規(guī)范、性質(zhì)、理論和運(yùn)行四個(gè)方面進(jìn)行分析。
一、訴前調(diào)解程序的規(guī)范依據(jù)
2010年8月28日，第11屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過《中華人民共和國人民調(diào)解法》（簡稱《人民調(diào)解法》），其立法目的在于：完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時(shí)解決民間糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。在此法通過以前，實(shí)踐中推動建立了聲勢浩大的“大調(diào)解”糾紛解決機(jī)制，強(qiáng)調(diào)實(shí)行司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解的并用和聯(lián)動，進(jìn)而形成“三位一體”的大調(diào)解格局。
2010年11月8日，最高人民法院向各高級法院下達(dá)了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹(中華人民共和國人民調(diào)解法)的通知》（簡稱《貫徹調(diào)解法通知》）,要求各級法院進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則，加強(qiáng)與人民調(diào)解在程序?qū)印⑿ЯΥ_認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的協(xié)調(diào)配合。
二、訴前調(diào)解程序的性質(zhì)界定
由于部門和利益群體之間的反復(fù)博弈，《人民調(diào)解法》對于存有爭議的訴訟前置問題采取擱置策略，以避免引起沖突和質(zhì)疑。【2】而《人民調(diào)解法》第31條第1款明確規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，并于第33條第1款確立了司法確認(rèn)程序，這說明人民調(diào)解的訴訟前置是倡導(dǎo)性前置，而非強(qiáng)制性前置，在我國人民調(diào)解實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不充足、價(jià)值認(rèn)同還不統(tǒng)一、操作技術(shù)還不成熟、規(guī)范程序還不完善、理論知識還不充足、制度設(shè)計(jì)還不完善等缺失環(huán)境下，倡導(dǎo)性前置有利于培育自主協(xié)商、社會誠信、紛爭和解的文化，并分擔(dān)司法日益繁重的現(xiàn)代化壓力，形成人民調(diào)解和訴訟程序的合理銜接。
根據(jù)《貫徹調(diào)解法通知》，基層人民法院對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，實(shí)踐中，鄉(xiāng)村人民法庭根據(jù)案件的性質(zhì)類型和社會結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)兩造具有可以向相同的人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，就會詢問起訴方是否獲得人民調(diào)解委員會出具的調(diào)解意見書（不管調(diào)沒調(diào)成功，只要求實(shí)行了糾紛“過濾”），因?yàn)檎{(diào)解委員會具有接近糾紛發(fā)生地域的優(yōu)勢，獲取糾紛相關(guān)信息的途徑更為豐富，判斷糾紛當(dāng)事人的品格更為準(zhǔn)確等法庭所不具備的天然稟賦，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村司法中，人民調(diào)解委員會的調(diào)解文書在查清事實(shí)、分清是非方面是分量很重的證據(jù)，從而政策性、實(shí)踐性、能動性的增加了訴前調(diào)解運(yùn)行的頻率。而且，從司法方式與社會的對應(yīng)關(guān)系看，大調(diào)解的機(jī)制以及對調(diào)解手段的強(qiáng)調(diào)雖然具有普遍意義，但應(yīng)當(dāng)說更適合于農(nóng)村地區(qū)，適合于鄉(xiāng)土社會、熟人社會。【3】
雖然鄉(xiāng)村司法的社會土壤已經(jīng)不再是一個(gè)依土而生、以土而富的鄉(xiāng)土社會，但是，以血緣、地緣為連結(jié)點(diǎn)的縮小化熟人社會和以業(yè)緣、趣緣為鏈接點(diǎn)的擴(kuò)大化熟人社會決定著鄉(xiāng)村司法地處熟人社會之中。人民法庭為了及時(shí)有效的接近案件的客觀真實(shí)，發(fā)揮人民調(diào)解委員會在接近糾紛發(fā)生地域客觀公正記錄糾紛事實(shí)的作用，當(dāng)事人出具相應(yīng)的調(diào)解文書能夠作為分量很重的有效證據(jù)。因此，筆者認(rèn)為，訴前調(diào)解前置是一種倡導(dǎo)性的立法前置和引導(dǎo)性的司法前置。
三、訴前調(diào)解程序的理論思考
我國《人民調(diào)解法》將人民調(diào)解定位為公益服務(wù)，人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)由縣級以上地方人民政府給予必要的支持和保障，并對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵(lì)。
從規(guī)范性分析上看，人民調(diào)解必然將鄉(xiāng)村人民法庭的一部分案件于訴前過濾掉，在鄉(xiāng)村社會沒有實(shí)質(zhì)性的變遷之前，訴諸人民法庭糾紛的形態(tài)和糾紛的數(shù)量是穩(wěn)定的，人民調(diào)解過濾掉的那部分能夠進(jìn)入訴訟的案件必然會與鄉(xiāng)村人民法庭形成資源競相汲取的關(guān)系，鄉(xiāng)村人民法庭案件數(shù)量的降低是否需要調(diào)整人員配備規(guī)模、財(cái)政經(jīng)費(fèi)額度、物質(zhì)裝備配置等情況，更為重要的是是否需要對鄉(xiāng)村人民法庭重新制定工作任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、考核標(biāo)準(zhǔn)和評估體系。在新型糾紛和“難辦”案件中，鄉(xiāng)村人民法庭和人民調(diào)解委員會如何實(shí)現(xiàn)合理的分工和有效的銜接，無疑，人民調(diào)解委員會在“難辦”案件中發(fā)揮的作用更小，在某些情況下，由于人民調(diào)解委員會成員的依法調(diào)解能力欠佳甚至?xí)讣痉ɑ碗y辦化。
實(shí)際上，有些糾紛即使產(chǎn)生了也不會（不符合起訴要件）或者不能（符合起訴要件但由于經(jīng)濟(jì)約束等原因沒有起訴）進(jìn)入訴訟程序，人民調(diào)解委員會具有人民性，其所擁有的基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，天然的親和力和接近性最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)村群眾的參與，其工作職能應(yīng)當(dāng)定位于糾紛預(yù)防、道德教化、鄉(xiāng)村治理、動員和組織等方面的社會功能；在糾紛的解決上盡量化解不會、不能以及不宜（進(jìn)入訴訟程序有礙于善良風(fēng)俗和社會和諧）進(jìn)入訴訟程序的糾紛；在鄉(xiāng)村人民法庭的訴訟過程中，法庭可以通過委托調(diào)解等方式吸收人民調(diào)解參與司法輔助活動，人民法庭的調(diào)解是依法調(diào)解，人民調(diào)解委員會的調(diào)解是不違法調(diào)解，在訴訟程序中，吸收人民調(diào)解參與司法輔助活動，必然增加人民調(diào)解依法調(diào)解的意識和水平，為今后人民調(diào)解的依法調(diào)解趨向奠定實(shí)踐基礎(chǔ)和積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。
《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第4條第2款規(guī)定的調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)受理?xiàng)l件和第7條 規(guī)定的確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的消極條件是《人民調(diào)解法》第3條所不能涵蓋的，而且人民法院辦理人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件，不收取費(fèi)用，就等于說司法確認(rèn)不是人民法院的結(jié)案方式，不會對審判人員增加工作業(yè)績和相應(yīng)激勵(lì)，但對調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的合法性判定必然需要審判人員智識的努力、精力的耗費(fèi)和工作的增加，這也是為何有些法院沒有至今沒有“調(diào)確字”案號的實(shí)踐性原因，但不是不存在司法確認(rèn)的實(shí)踐，該種實(shí)踐以調(diào)解終結(jié)糾紛的形式存在。
四、訴前調(diào)解程序的運(yùn)行分析
眾所周知，法定的財(cái)政負(fù)擔(dān)使法院告別了以開發(fā)案源來保障經(jīng)費(fèi)的窘迫時(shí)代，這只是一種規(guī)范性的表達(dá)和結(jié)果性的取向，實(shí)踐性的認(rèn)知和過程性的關(guān)注會使我們發(fā)現(xiàn)法院仍然在依靠訴訟收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。否則，同樣是依靠國家財(cái)政負(fù)擔(dān)法院和檢察院在大多數(shù)基層地區(qū)為何會在人頭工資以外的其他方面表現(xiàn)出很大的差異。多數(shù)縣級法院以收納的訴訟費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，到了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)的時(shí)候再以所收訴訟費(fèi)總額同應(yīng)撥付財(cái)政額度進(jìn)行核算，多交少補(bǔ)，從賬面上看，法院確實(shí)依靠國家財(cái)政維持運(yùn)轉(zhuǎn)，但是，卻也時(shí)常會聽到法院內(nèi)部“借”訴訟費(fèi)辦事的消息。
人民調(diào)解委員會不收取調(diào)解費(fèi)，依靠地方財(cái)政負(fù)擔(dān)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，人民調(diào)解的實(shí)際經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)情況如何就需要進(jìn)行實(shí)證性的調(diào)研。首先，人民調(diào)解委員會的經(jīng)費(fèi)情況總會受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收支狀況的制約；其次，地方財(cái)政并不是隨時(shí)都可以應(yīng)人民調(diào)解委員會經(jīng)費(fèi)之所需及時(shí)進(jìn)行撥付，總有時(shí)間差的運(yùn)轉(zhuǎn)情形；再次，人民調(diào)解委員會經(jīng)費(fèi)的情況還有看其同政府部門的爭取和交涉的能力、方式、內(nèi)容、過程和結(jié)果，甚至還有看地方關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度取向、重視程度、關(guān)注深度等。
如果人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)保證，那么，人民調(diào)解的廣度、深度和效果就會大打折扣，同時(shí)，人民調(diào)解的調(diào)解補(bǔ)助激勵(lì)也將使人民調(diào)解委員把工作的重點(diǎn)放在對容易實(shí)現(xiàn)對進(jìn)入訴訟程序“過濾”的糾紛上，在這些容易解決的糾紛上，人民調(diào)解委員和鄉(xiāng)村人民法庭審判人員會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)資源的競相汲取，而鄉(xiāng)村人民法庭對調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)又可能依法予以否定，如果這樣的話既增加了當(dāng)事人的成本支出，又造成了人民調(diào)解同訴訟程序的人為斷裂和糾紛解決人員間的不當(dāng)內(nèi)耗，更損害了糾紛解決體系的職能分工和國家社會控制的制度效用。
五、小結(jié)
在新修訂的《民事訴訟法》第194條中，仍然規(guī)定了倡導(dǎo)性的訴前調(diào)解程序，由當(dāng)事人自愿申請進(jìn)行調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)。然而，如何在規(guī)范上科學(xué)合理規(guī)定依《人民調(diào)解法》達(dá)成調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)要件和在實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)妥當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)人民調(diào)解和司法確認(rèn)的機(jī)制定位、功能銜接、適用限度和經(jīng)費(fèi)保障，將是一個(gè)確保調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序得以順利運(yùn)行、獲得實(shí)效、合理構(gòu)建的前提。
參考文獻(xiàn)
【1】季衛(wèi)東著：《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，中國法制出版社2004年版，第46-47頁。
【2】范愉：《(中華人民共和國人民調(diào)解法)評析》，載《法學(xué)家》2011年第2期。
【3】龍宗智：《關(guān)于“大調(diào)解”和“能動司法”的思考》，載《政法論壇》2010年第4期。
（作者單位：陜西省南鄭縣人民法院）
來源：中國法院網(wǎng)
