關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明
來源:新華社
關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明
——2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上
全國人民代表大會常務委員會副委員長 李建國
各位代表：
我受全國人大常委會委托，現對《中華人民共和國立法法修正案（草案）》作說明。
一、修改立法法的必要性和指導思想
立法是國家的重要政治活動，立法法是關于國家立法制度的重要法律。我國現行立法法自2000年頒布施行以來，對規范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設，發揮了重要作用。實踐證明，立法法確立的立法制度總體是符合國情、行之有效的。但是，隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，以習近平同志為總書記的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。立法工作關系黨和國家事業發展全局，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局中，將發揮越來越重要的作用。為了適應立法工作新形勢新任務的需要，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總結立法法施行以來推進科學立法、民主立法的實踐經驗，適時修改立法法，是十分必要的。這對于完善立法體制，提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一，形成完備的法律規范體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，具有重要的現實意義和長遠意義。
修改立法法的指導思想是，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以提高立法質量為重點，深入推進科學立法、民主立法，更好地發揮立法的引領和推動作用，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。
在修改立法法工作中，注意把握了以下幾點：一是，認真貫徹落實黨中央決策部署。按照中央全面深化改革領導小組關于貫徹實施黨的十八屆三中、四中全會兩個決定的重要舉措分工方案，凡涉及立法法修改的舉措和要求，都通過修改立法法予以落實。通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統一、相銜接，重大改革于法有據，立法主動適應改革需要，改革和法治同步推進。二是，突出重點，著力圍繞提高立法質量完善制度。發揮立法的引領和推動作用，提高立法質量是關鍵。要認真總結多年來全國人大及其常委會和地方人大及其常委會在推進科學立法、民主立法方面的實踐經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。通過完善立法體制機制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準確體現黨的主張和人民意愿的統一，有效地解決實際問題。三是，積極穩妥，分步推進。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少。這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關工作予以解決。與此同時，需要強調的是，立法法的修改，要遵循憲法，并處理好與其他有關法律的關系。憲法是立法法制定的依據，修改立法法、完善立法體制也必須根據憲法。還要與全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規則、全國人大常委會議事規則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、各級人大常委會監督法等法律相銜接和相協調。
二、修改立法法的工作過程
按照全國人大常委會的工作部署，本屆以來，全國人大常委會法工委著手立法法修改研究工作。通過收集整理代表議案和建議、赴地方調研、召開專題座談會、邀請地方人大和政府法制機構有關負責同志共同研究等方式，廣泛聽取各方面意見。在充分溝通協商、深入研究論證的基礎上，形成了立法法修正案草案，由全國人大常委會委員長會議提請2014年8月召開的十二屆全國人大常委會第十次會議進行了初次審議。會后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委廣泛征求了中央有關部門、各地和有關方面的意見，并在中國人大網全文公布修正案草案，征求社會公眾意見。根據全國人大常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對修正案草案進行了修改完善。2014年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議對立法法修正案草案進行了再次審議。全國人大常委會組成人員和列席人員普遍認為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總體吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，已趨成熟。會議決定將立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。全國人大常委會第十二次會議之后，中國人大網全文公布修正案草案，第二次征求社會公眾意見。
全國人大常委會辦公廳于今年1月將立法法修正案草案發送全國人大代表。代表們對修正案草案進行了認真研讀討論，總體贊成修正案草案，同時提出了一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見和代表們提出的意見，對修正案草案進行了審議，作了修改完善，并將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報。
黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉幾個主要問題的請示》的匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，并就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善。在此基礎上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》。
三、立法法修正案草案的主要內容
（一）關于完善立法體制
我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求。落實這一要求，根據各方面的意見，修正案草案對立法體制的規定作了如下修改：
1. 實現立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會決定提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。按照這一要求，總結近年來的實踐，修正案草案增加規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定。同時，針對現行授權立法規定比較原則，以往有些授權范圍過于籠統、缺乏時限要求等問題，修正案草案增加規定，授權決定不僅應當明確授權的目的、范圍，還要明確授權的事項、期限和被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等；被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況。（修正案草案第五條、第四條）
2. 賦予設區的市地方立法權。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個（包括27個省、自治區的人民政府所在地的市，4個經濟特區所在地的市和18個經國務院批準的較大的市），尚沒有地方立法權的235個。為落實好黨中央的精神，既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。為此，根據各方面的意見，修正案草案在依法賦予所有設區的市地方立法權的同時，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，修正案草案規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。此外，修正案草案還規定，設區的市人民政府可以相應制定地方政府規章。（修正案草案第二十八條、第三十二條）
根據民族區域自治法關于“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權”的規定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，建議相應賦予自治州人大及其常委會設區的市的地方立法權。（修正案草案第二十八條）
3. 落實稅收法定原則。黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。現行立法法第八條規定了只能制定法律的事項，“稅收”是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中規定的。一些常委會組成人員、代表和地方建議，應當對“稅收法定”問題專設一項，作出明確規定。據此，修正案草案將“稅收”專設一項作為第六項，明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規定。（修正案草案第三條）
4. 對部門規章和地方政府規章權限進行規范。按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修正案草案規定：一是制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責（修正案草案第三十一條）。二是制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方實際工作的需要，修正案草案規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。（修正案草案第三十二條）
（二）關于發揮人大在立法工作中的主導作用
立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。根據各方面的意見，修正案草案從以下幾個方面加以補充和完善：一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排（修正案草案第十六條、第十七條）。二是加強和改進法律起草機制，修正案草案規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草（修正案草案第十八條）。三是更多發揮人大代表在立法中的作用。修正案草案規定，編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。（修正案草案第十七條、第六條、第七條）
（三）關于深入推進科學立法、民主立法
深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求，常委會組成人員、代表、專家和社會公眾也提出了許多好的意見和建議。據此，修正案草案規定：一是將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則中作出規定（修正案草案第一條）。二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度（修正案草案第十條、第十一條、第十八條）。三是健全審議和表決機制。修正案草案規定，調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決（修正案草案第八條、第十四條、第十五條）。四是增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。（修正案草案第十二條、第二十一條、第二十三條、第二十四條）
（四）關于完善制定行政法規的程序
一些代表、部門和地方提出，行政法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，建議按照黨的十八屆四中全會決定精神，對制定行政法規的程序作進一步完善。據此，修正案草案增加規定：一是對國務院編制年度立法計劃提出要求，國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人大常委會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。國務院法制機構對國務院各部門落實立法計劃的情況，應當及時跟蹤了解，加強組織協調和督促指導（修正案草案第二十五條）。二是對行政法規的起草提出要求，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和公民的意見。重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不予公布的除外。（修正案草案第二十六條）
（五）關于加強備案審查
規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。一些代表、地方和專家建議加強備案審查工作，加大備案審查力度。按照黨的十八屆四中全會決定關于加強備案審查制度和能力建設的要求，根據各方面的意見，修正案草案增加規定：一是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查（修正案草案第三十七條）。二是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開（修正案草案第三十八條、第三十九條）。三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。（修正案草案第三十六條）
（六）關于對司法解釋的規范和監督
司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據各方面的意見，修正案草案增加規定：一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。（修正案草案第四十一條）
此外，修正案草案還對國務院和中央軍委聯合發布行政法規、武警部隊制定軍事規章等進行了修改補充和完善。
這里還有一個問題需要說明。這次修改立法法賦予所有設區的市地方立法權后，需要考慮是否對幾個不設區的地級市賦予地方立法權的問題。廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市屬地級市，但不設區。按照賦予設區的市地方立法權的精神，建議在依法賦予設區的市地方立法權的同時，賦予廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關市設區的市地方立法權。
