檢察機關提起公益訴訟：明確檢察機關在公益訴訟中定位

   從黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，到全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點，再到最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（下稱《試點方案》），檢察機關試點提起公益訴訟已經于法有據，期待付諸實踐。對于實踐中檢察機關如何提起公益訴訟問題，有關專家學者發表了見解。

  要集中精力關注群眾反映大的領域

   7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權最高檢在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。

   接著，最高檢在《試點方案》中也明確了試點的案件范圍———民事公益訴訟的案件范圍確定為污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件；行政公益訴訟的案件范圍確定為生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。

   損害國家和社會公共利益的行為涉及的領域眾多，檢察機關提起公益訴訟為什么要有范圍的限制？西南政法大學教授劉藝認為，檢察機關在人、財、物等方面受現實條件所限，無法對所有侵害國家和社會公共利益的行為進行監督。因此，公益訴訟試點確定的案件范圍是社會力量較難予以監督的領域，如生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓、國有資產保護和食品藥品安全等。

   中國政法大學教授薛剛凌也認為，鑒于檢察機關提起公益訴訟仍處于試點階段，不宜將提起公益訴訟的領域放得過寬，可以先就社會關注度高的領域開展實踐，在積累經驗的基礎上，逐步擴大到其他領域。

   “檢察機關探索提起公益訴訟，要集中精力關注人民群眾反映問題多的領域，真正在維護國家和社會公共利益上下功夫。行政公益訴訟試點期間主要集中在生態環境和資源保護，也正是基于這個原因。”全國檢察業務專家、國家檢察官學院河南分院副院長田凱告訴記者。

  以“公益訴訟人”身份提起訴訟

   在檢察機關提起的公益訴訟案件中，檢察機關的身份不是“原告”也不是“公訴人”，而是“公益訴訟人”，在民事公益訴訟中，可以向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求；在行政公益訴訟中，可以向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效等訴訟請求。

   中國政法大學副校長馬懷德教授認為，明確檢察機關在公益訴訟中的定位非常重要。檢察機關在公益訴訟中的身份應當是公共利益的代表，提起公益訴訟的目的不是為了維護檢察機關自身的利益，也不是單純地實施法律監督，而是為了保護公共利益。

   值得注意的是，《試點方案》將民事和行政公益訴訟案件來源限定在“履行職責中發現”，檢察機關將如何依法履職？

   劉藝告訴記者，“履行職責中發現”是指檢察機關在開展偵監、公訴、反貪、反瀆、預防、民行、控告等檢察業務時，依職權發現的損害國家和社會公共利益的違法行為線索。她說，這一規定要求檢察機關內部各個部門之間應盡快建立信息共享與傳送平臺。

   田凱認為，公益訴訟的案件來源限制在檢察機關在“履行職責中發現”，在實踐中一方面要嚴格執行這個規定，不能隨意擴大案件來源。另一方面也要嚴格履行職責，檢察機關開展各項業務時，要注意發現公益訴訟的案件線索，積極推動這項工作深入開展。

  提起公益訴訟要經過訴前程序

   建立完善檢察機關提起公益訴訟制度，重點在訴訟程序設計。7月1日，全國人大常委會審議通過的關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定指出，試點工作應當穩妥有序，遵循相關訴訟制度原則。設置訴前程序，強調提起公益訴訟前，檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。

   北京大學法學院教授姜明安認為，檢察機關在提起行政公益訴訟之前，應窮盡非訴監督程序，例如，向違法、失職、瀆職的行政機關或其上級機關、行政監察機關提出檢察建議，促使行政系統自行糾正和追責。只有在非訴監督程序不能解決問題或基本不能解決問題的情況下，才應啟動行政公益訴訟。

   “訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經程序。”劉藝告訴記者，檢察機關提起民事公益訴訟是一種輔助機制，應充分發揮法律規定的其他機關和有關組織提起民事公益訴訟能動性，因此檢察機關應首先支持或者督促法律規定的機關和有關組織提起訴訟。行政公益訴訟的訴前程序具有威懾力，能促使行政機關在訴前及時糾正違法行為，提高行政救濟的效率，有效節約司法資源。（記者 賈陽）