成都：五大標(biāo)準(zhǔn)化給抽象行政行為戴上制度枷鎖

   黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。然而，合法性審查“怎么審”“審什么”卻一直是一道全國性難題。四川省成都市經(jīng)過探索，推出一套行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系。這套標(biāo)準(zhǔn)體系包括哪些內(nèi)容？能否解決當(dāng)前合法性審查的難題？《法制日報》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。

   近年來，行政規(guī)范性文件的合法性審查成為政府法制機(jī)構(gòu)的主要工作之一。僅去年一年，四川省成都市政府法制辦事前、事后審查行政規(guī)范性文件就達(dá)1100余件次，而整個單位在編人員不足30人，還承擔(dān)著法治政府建設(shè)、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等多項職責(zé)，“事多人少”的矛盾十分突出。應(yīng)該說這是在全國具有一定普遍性的現(xiàn)象。

   成都市在行政規(guī)范性文件合法性審查中，積極探索引入標(biāo)準(zhǔn)化管理理念，以推行審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)為核心和關(guān)鍵，按照標(biāo)準(zhǔn)擬定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行相結(jié)合、事后審查與事前審查相結(jié)合、實踐操作與制度建設(shè)相結(jié)合的總體工作思路，不斷完善行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，率先在全國探索、推行行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化。

   《法制日報》記者采訪了解到，成都市推行的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化體系包括五大標(biāo)準(zhǔn)化——

   制定主體標(biāo)準(zhǔn)化——清單制管理：建立行政規(guī)范性文件制定主體資格審查及公示制度，對全市各級依法可以制定行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)和組織進(jìn)行統(tǒng)一審核，公布行政規(guī)范性文件制定主體資格“清單”。

   審查范圍標(biāo)準(zhǔn)化——拉網(wǎng)式排查：成都市已制定的政府規(guī)章《成都市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，把行政規(guī)范性文件的含義和特征加以制度定型，將所有行政規(guī)范性文件納入合法性審查范圍。

   審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化——表格式作業(yè)：制作《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》和《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》。

   審查流程標(biāo)準(zhǔn)化——電子化管控：研發(fā)成都市行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)，將20個區(qū)（市）縣政府和51個市級行政規(guī)范性文件制定主體全部納入管理系統(tǒng)，實現(xiàn)審查過程網(wǎng)上記錄留痕。

   法律文書標(biāo)準(zhǔn)化——制式格式“雙統(tǒng)一”：編制行政規(guī)范性文件《合法性審查意見書》《合法性審查補(bǔ)充材料通知書》《備案審查意見書》《備案審查建議書》等9種格式化的法律文書范本，合法性審查的結(jié)論和意見，以規(guī)范的法律文書擬制、出具。

   “這是我們制定的《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》，以后市級部門和區(qū)縣報送的備案文件，我們將通過這套表來進(jìn)行審查?！背啥际姓ㄖ妻k副主任王萬俊告訴《法制日報》記者。

   王萬俊從檔案柜里眾多《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》里任意取出一份，交到記者手上。

   打開一看，表格的抬頭填寫了處室、經(jīng)辦人、填寫日期、報送單位、文件編號等詳細(xì)信息，文件名稱：“成都市××區(qū)人民政府報送的關(guān)于《成都市××區(qū)人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)舊城改造規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為的通知》”。

   表格內(nèi)容分為共有部分和專有部分，共119項。

   “共有部分”74項，包括：文件性質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)3項，報備材料審查標(biāo)準(zhǔn)10項，文件制定主體和程序標(biāo)準(zhǔn)7項，行政主體標(biāo)準(zhǔn)11項，行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)15項，行政處罰事項標(biāo)準(zhǔn)12項，行政強(qiáng)制事項標(biāo)準(zhǔn)12項，其他事項標(biāo)準(zhǔn)4項。

   “專有部分”專門對土地管理、房屋征收、稅收征管、行政事業(yè)收費(fèi)、工程招投標(biāo)、政府采購等有關(guān)領(lǐng)域制定了45項標(biāo)準(zhǔn)。

   每一項內(nèi)容后面，都有“是”與“否”的選項，有些選項還需在情況說明欄里說明原因。比如，在共有部分（五）第6項“文件是否存在限制其他地區(qū)企業(yè)（個人）到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，或限制其他地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場”，工作人員選擇了“是”，并在具體情況欄里寫道：對房屋評估機(jī)構(gòu)自行做出限制性規(guī)定與上位法的規(guī)定不一致，不通過。

   “我們制作的這套表，對于工作人員來說就像是一套判斷題。我們審查工作中常見的問題在這套表里都有體現(xiàn)，把這套表用習(xí)慣了，可以極大減輕工作人員的負(fù)擔(dān)。”王萬俊說，僅去年，成都市政府法制辦開展的規(guī)范性文件事前、事后合法性審查（含修改意見建議）就達(dá)1100余件次，全市50余個部門，審查內(nèi)容涉及地方政府方方面面的領(lǐng)域和事項，而整個市政府法制辦工作人員不足30人，業(yè)務(wù)工作能力面臨嚴(yán)峻考驗。

   2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”，將行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理提升到貫徹依法治國基本方略的高度。然而，合法性審查“怎么審”“審什么”卻一直是一道全國性難題。

   王萬俊稱，這套表最大的功效就是為政府法制機(jī)構(gòu)工作人員解決了合法性審查“審什么”“怎么審”的難題。

   “以前，做合法性審查主要是靠各自的專業(yè)能力和經(jīng)驗，同一份文件，可能其他的同事來審查還會出現(xiàn)不同的結(jié)果。與此同時，法律、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和操作性問題，給基層貫徹落實帶來了不少困難。如何規(guī)范抽象行政行為，一直是急需解決的問題?！背啥际星嘌騾^(qū)政府法制辦主任黃友靜說，這套表中很多內(nèi)容就是我們工作中常發(fā)現(xiàn)的一些具體問題，也是起草部門容易忽視的一些問題。這套表可以讓抽象的審查工作變得具體，盡可能地減少工作人員主觀因素對工作的影響，對于提高規(guī)范性文件的質(zhì)量也大有裨益。

   “我們研究了大量的法律、法規(guī)，把法律法規(guī)的禁止性規(guī)定和必然性要求，把政府文件制定中容易出現(xiàn)的錯誤和問題，一條一條地梳理出來。后來，又專門邀請大學(xué)教授、法律界人士論證、提意見。最后我們形成了兩套表，把審查內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化以表格的形式固定了下來。”王萬俊說。

   經(jīng)成都市政府法制辦認(rèn)真研究，專家反復(fù)論證，2015年9月制發(fā)《行政規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表（試行）》，2016年5月制發(fā)《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》，在市政府法制辦內(nèi)部全面推行合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)制度。

   王萬俊表示，成都市政府法制辦以事前、事后審查“兩套表”為核心內(nèi)容，以清單制管理、電子化管控等為輔助，探索創(chuàng)建的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系目前已經(jīng)初步成形。

   “這兩套表，基本建立了適用于事后審查和事前審查的兩套較完備的行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系，在全國尚屬首創(chuàng)。”成都市政府法制辦專家咨詢組成員、西南交通大學(xué)法學(xué)系教授鄧大鳴在接受記者采訪時說，我國的法律、法規(guī)、規(guī)章數(shù)以萬計，“事前審查表”中的81條和“事后審查表”中的這119條像是大海撈針，能做出這兩套表實屬不易。

   據(jù)王萬俊介紹，在2010年之后，事前審查的數(shù)量慢慢增長起來，并漸漸超越事后審查成為合法性審查的主要工作。事前審查和事后審查兩套表，主體內(nèi)容絕大部分都是可以重合的。事前審查表是在事后審查表的基礎(chǔ)上制定的，標(biāo)準(zhǔn)更簡練，便于在實踐中應(yīng)用。

   《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》涵蓋文件的性質(zhì)及報送材料、文件的制定程序、文件涉及的行政（管理）主體、文件涉及的行政許可、文件涉及的工程招投標(biāo)及政府采購等9大板塊81項指標(biāo)。

   2016年5月，成都市政府某部門代市政府草擬了《關(guān)于加快成都創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的工作意見》，報市政府法制辦進(jìn)行合法性審查。

   經(jīng)工作人員審查，“意見”第二部分第（八）項中規(guī)定的“成都市創(chuàng)業(yè)投資和投資行業(yè)協(xié)會……協(xié)助政府主管部門做好創(chuàng)業(yè)投資備案及年檢工作”，不符合中辦、國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》關(guān)于“剝離行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)有的行政職能”等要求，要求起草部門進(jìn)行修改。

   這個審查意見正是根據(jù)《行政規(guī)范性文件（事前）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)表》第二部分“文件涉及的行政（管理）主體”第13項“文件確定的行政管理實施機(jī)關(guān)，是否有法律法規(guī)規(guī)章及上級文件依據(jù)”的指標(biāo)作出的，行業(yè)協(xié)會商會行使行政管理職能，違背職權(quán)法定原則，違背中辦和國辦的要求。

   提出審查意見后，該部門按照要求作了修改。修改為：“充分發(fā)揮成都市創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資協(xié)會作用，……協(xié)助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)做好投資備案和年檢工作……”

   記者了解到，為完成這兩套表，成都市政府法制辦前前后后花了近兩年時間。

   “有些部門在制定文件時，極易把招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法里的規(guī)定混淆，我們將種種之類的情況做了專門的區(qū)分，比如事前審查表里的第65條‘文件是否存在將依法按照招標(biāo)投標(biāo)法進(jìn)行管理的事項調(diào)整為按政府采購法進(jìn)行管理的情況’等?！蓖跞f俊說，兩套表里每一項內(nèi)容都是經(jīng)過深思熟慮、細(xì)心推敲而總結(jié)出來的。

   四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏在接受記者采訪時說，成都市政府法制辦合法性審查標(biāo)準(zhǔn)體系五大核心內(nèi)容中，“制定主體”“審查范圍”“審查流程”“法律文書”全國各地多有創(chuàng)新和嘗試，唯獨(dú)“審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)”是“成都創(chuàng)新”，在全國絕無僅有，為全國完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制貢獻(xiàn)了“智慧”，打上了“成都標(biāo)簽”。

   2015年11月，在國務(wù)院法制辦公室在昆明召開的完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制座談會上，成都市探索推行行政規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)化審查工作的做法得到國務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并被國務(wù)院法制辦公室確定為“全國完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制”試點單位，也是全國唯一副省級城市試點單位。

   試點以來，借助合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，成都市政府法制辦進(jìn)行事前審查500多件，向有關(guān)部門提出修改建議200多件；事后審查170件，糾正問題文件20多件。

   “目前，這套標(biāo)準(zhǔn)體系僅在市本級層面推行，今年9月，將在全市范圍內(nèi)推廣。”王萬俊介紹，成都市“行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化探索”項目今年申報了第四屆“中國法治政府獎”，目前已經(jīng)初評入圍，這是全國的專家、學(xué)者對成都探索的肯定和鼓勵。

   成都市城管委政策法規(guī)處處長劉踐在城管系統(tǒng)已經(jīng)干了12年，他對這套標(biāo)準(zhǔn)體系“贊不絕口”。

   “法制辦抽象提煉的這81個標(biāo)準(zhǔn)，讓我們的審查更有底氣了。我們都隱約覺得該做一個標(biāo)準(zhǔn)出來，但我們做不出來，法制辦概括出來了，他們做了一項開創(chuàng)性的工作?！眲③`說。

   在劉踐看來，這套標(biāo)準(zhǔn)的特點就是可識別、可操作、具有客觀公正性。

   “一套標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵是要能用、管用。這套標(biāo)準(zhǔn)，還給我們劃清了邊界、指明了方向，比如判斷是不是規(guī)范性文件、程序合不合法、是不是涉及行政許可等。所有的成都市規(guī)范性文件都要按這個標(biāo)準(zhǔn)審查，很好地解決過去因為標(biāo)準(zhǔn)模糊、不統(tǒng)一等出現(xiàn)的問題，無論誰來審，結(jié)果都是一致的?！眲③`說，事前審查標(biāo)準(zhǔn)第81條還給各部門留了空間，成都市政府的50余個部門都可以把自己的一套審查標(biāo)準(zhǔn)裝進(jìn)這第81條之中。

   不過，在現(xiàn)實工作中，這套標(biāo)準(zhǔn)體系還不盡完善。

   成都市政府法制辦專家咨詢組成員提出了許多建議：現(xiàn)在是紙質(zhì)表格，最好是設(shè)計一個電子系統(tǒng)，成都市所有部門和區(qū)市縣都可以通過電腦來使用這套系統(tǒng)；事前審查的前80個指標(biāo)可以固化，最后一個可以各個部門自己來填充；把81條指標(biāo)進(jìn)行分級；加強(qiáng)對工作人員的指導(dǎo)培訓(xùn)等。

   據(jù)悉，近期，成都市政府法制辦將對市政府規(guī)章《成都市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》依法進(jìn)行修改，將標(biāo)準(zhǔn)化工作探索的成果轉(zhuǎn)化為立法成果，為規(guī)范性文件合法性審查工作提供更加完善的法制保障。

   “這套標(biāo)準(zhǔn)體系僅僅是1.0版本，我們將不斷完善和優(yōu)化，將來會有2.0、3.0、4.0版本。下一步，我們將強(qiáng)化科技支撐，努力將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能檢索等現(xiàn)代信息技術(shù)和精細(xì)化管理、閉環(huán)式管理等現(xiàn)代管理方式，融入到合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制度設(shè)計和管理流程中，升級改造‘成都市行政規(guī)范性文件電子管理系統(tǒng)’，構(gòu)建行政規(guī)范性文件合法性審查標(biāo)準(zhǔn)化工作綜合平臺，努力實現(xiàn)‘制度＋科技’的電子化運(yùn)行模式?！蓖跞f俊說。