土地使用權續期受關注 專家：如有償也不應增負

   　　研究住宅建設用地等土地使用權的法律安排，完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權……日前發布的《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（以下簡稱《意見》）多處提及房屋、土地等事關千家萬戶利益的內容，引起廣泛關注。

　　穩定公民財產長久受保護的預期，緩解財富安全焦慮

　　今年30歲的張華，在北京一家事業單位工作。年初在雙方父母的支持下，和妻子購置了一套小戶型的二手房。終于當上業主的高興勁兒還沒過，看到溫州住宅建設用地土地使用權到期的新聞，想想自己若干年后也會面對同樣的問題，張華又焦慮起來。

　　和張華有同樣焦慮的人不在少數。

　　雖然物權法第一百四十九條規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但由于缺少全國統一的權威解釋，土地使用權期滿后如何續期，一直是法律上的一個“模糊點”，也是眾多房產持有者關注的焦點。

　　時下，房產已經成為大多數家庭財富的重要組成部分，也成為家庭財富增值的重要來源，對于中等收入群體而言更是如此。中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，中等收入群體持續擴大，是釋放消費潛力、擴大內需、建設“橄欖型”社會的重要基礎。

　　但我國的現實情況是，由于產權制度安排不盡合理，城鄉居民獲得財產性收入的渠道并不十分暢通，財產性收入占總收入的比例偏低。當前，我國正處于社會轉型的臨界點，人民群眾對產權安全性的要求越來越迫切，亟須對產權保護做出法治化安排。

　　此次《意見》明確提出健全增加城鄉居民財產性收入的各項制度，這不僅對擴大中等收入群體將產生積極影響，也將緩解人們對于財產安全的焦慮，增強財富安全感。

　　就住宅建設用地土地使用期問題而言，《意見》提出“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排”。

　　遲福林認為，“這實質是承認并尊重房產已經成為城鎮居民重要財產權的現實，也就意味著對于土地使用權到期后的處理，要拿出妥善的辦法。”

　　多位法學專家也表示，盡管《意見》沒有就續期問題出臺具體的內容，但指明了要向有利于財產保護的方向進行法律制度設計，有助于推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。

　　專家認為，如果有償續期，也不應給公眾增加較大負擔

　　住宅建設用地等土地使用權期限的劃定，其根據是國務院1990年發布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。其中明確，土地使用權出讓最高年限按用途確定，居住用地70年、工業用地50年、商業旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。

　　因此，從全國范圍來看，大部分住宅的土地使用權年限都是70年。但也有低于這一期限的，甚至有的只有20年或30年。

　　其中的原因，在國土資源部不動產登記中心法律處處長蔡衛華看來，“70年是法律規定的最高年限，并非必須70年。具體使用年限多長，是在土地出讓時簽訂的出讓合同中約定的。”

　　但無論土地使用權期限具體是多少年，都不會影響房屋的居住。蔡衛華說，“人們在購買房屋時取得的是房屋的所有權。所有權是永久的，是沒有期限限制的。即使土地使用權到期后未續期，房屋所有權人也是可以繼續居住的。”

　　那么，在住宅建設用地等土地使用權到期后續期時應遵守怎樣的原則？專家認為，如何續期關系到廣大人民群眾的切身利益，涉及我國土地管理的基本制度，這需要由國家立法機關決定。如果決定實行有償續期，應當盡快完成續期的有關法律安排。應當在依法的前提下，堅持讓公眾能夠接受以及具有可操作性等原則，制訂續期的具體辦法。

　　專家也強調，如果有償續期的話，必須制定合理的、能夠為公眾接受的繳費標準，不給公眾增加較大負擔。而且，政策要具有可操作性，比如房主在自住時不須補繳土地出讓金，但是在房屋轉讓時，補繳相應的土地使用權出讓金之后，才能辦理相應的過戶登記手續。不一定強制自住的房屋所有權人在土地使用權期滿后必須主動申請續期。

　　科學界定公共利益范疇，防止隨意擴大化，遏制征地與拆遷矛盾

　　隨著各地城鎮化進程的加快，關于征地的糾紛時有發生。由于財產征收征用制度不完善，相關法律規定不夠明確具體，個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地時，沒有保障全部被征收人的合法權益。近年來，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法征地問題，并問責有關負責人。

　　此次《意見》明確，“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規范征收征用法定權限和程序。”

　　接受采訪的法律專家表示，《意見》的重點就是“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”。對于公共利益的表述，記者查詢發現，憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用并給予補償。物權法、土地管理法中也沿用了相關表述。《國有土地上房屋征收與補償條例》中，將國防和外交，政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設，科技、教育等公共事業，保障性安居工程建設等需要界定為公共利益。

　　究竟何為公共利益？有專家認為，其實這是一個相對概念，比如一個經營性的游樂場，既能帶來就業、稅收，又不污染環境，在有的國家也可能被界定為公共利益。

　　遲福林提出，有關部門應該根據《意見》精神細化規范征收征用法定權限和程序，科學界定公共利益的范疇，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴大化。

　　中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠建議，應當在公共利益的認定時引入聽證程序。除了政府，利益受損代表和獨立的相關專家代表也應該參加。政府部門或者其他強勢的受益主體如果主張某一項目的建設是為了社會公共利益的需要，應當承擔舉證責任。

　　專家表示，征地與拆遷矛盾多發，其中很重要的原因是補償不盡合理，或是補償被拖欠。此次《意見》提出，“遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償的范圍、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償。”

　　“關于征地補償，‘合理’這個詞以前經常提，‘及時’好像還是第一次提。補償是多少，是事前補還是事中、事后補，這些都該在征收征用之前約定好，并確保落到實處。”專家說。

　　落實農民群眾“三塊地”的用益物權，增加財產收益

　　此次《意見》提出，“深化農村土地制度改革，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線，從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。”

　　“這項涉及數億農民切身利益的規定要求，是對正在實施的農村土地制度改革的銜接與明確。”遲福林認為，近年來，城鎮化過程中暴露出來的農村土地問題，與農地使用權物權性質不完整直接相關。深化農村土地制度改革的關鍵是賦予農民長期而有保障的土地財產權。

　　我國實行最嚴格的耕地保護制度，土地管理最嚴格的是農用地，權能受限制最多的是宅基地，因為這關系到國家的糧食安全及農民的居住安全。目前宅基地使用權人只有占有、使用的權利，沒有收益的權利。“落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權”，意味著農民對于這“三塊地”可以享有占有、使用、收益等權利，未來需要進一步明晰界定和保護各類土地產權形式，形成廣大農民獲得財產權收益的重要來源。

　　去年2月，北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市等33個縣級行政區域被選作試點區域，進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及宅基地制度改革試點。

　　據了解，在宅基地制度改革試點方面，有關部門明確，試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，既防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題；也為保障農民的合法權益做出了制度安排。

　　面對農民增收乏力的現實，增加農民財產收益，對于穩定農民增收意義重大。賦予農民更多財產權利需要審慎推進農村土地制度改革。不管怎么改，底線不能突破，即土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、糧食生產能力不能減弱、農民利益不能受損。