外冷內(nèi)熱 2016鹽業(yè)供電等領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法案破零
來源:法制日?qǐng)?bào)—法制網(wǎng)
相較于反壟斷調(diào)查大案頻出、處罰數(shù)額不斷創(chuàng)新高的2015年，2016年的中國(guó)反壟斷執(zhí)法，顯得過于平靜，然而這平靜中也蘊(yùn)藏著洶涌的熱流。
2016年的反壟斷執(zhí)法案例呈現(xiàn)更多的“零突破”：國(guó)內(nèi)醫(yī)療器械領(lǐng)域反壟斷第一案在12月產(chǎn)生；鹽業(yè)專營(yíng)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位反壟斷處罰第一案在內(nèi)蒙古產(chǎn)生；供電公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位反壟斷調(diào)查第一案在江蘇產(chǎn)生。
而隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立，地方政府的行政壟斷案例“零”的突破數(shù)目在增加，繼河北、山東、云南、安徽、四川、浙江之后，2016年年末，陜西、湖北、遼寧四個(gè)省，也公布了各自的首個(gè)行政壟斷執(zhí)法案例。
公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度破冰
若問2016年反壟斷最具標(biāo)桿意義的事件，當(dāng)屬公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見的出臺(tái)。
6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。
對(duì)于《意見》的出臺(tái)，業(yè)內(nèi)給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立，是全面構(gòu)建國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系的關(guān)鍵之舉，也是規(guī)制行政性壟斷的破冰之舉。
《意見》明確提出，政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，都要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，都要納入審查范圍。
知名反壟斷法學(xué)專家、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)時(shí)建中教授認(rèn)為，行政壟斷一直是反壟斷執(zhí)法中的難點(diǎn)。《意見》對(duì)行政性壟斷的防范建立了有效的規(guī)制路徑，它不僅將規(guī)制行政性壟斷置于全面規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的整體目標(biāo)之下，而且還將把政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行全面納入競(jìng)爭(zhēng)政策框架的制度建設(shè)。這是從根本上解決政府與市場(chǎng)關(guān)系的治本之策。
國(guó)務(wù)院《意見》出臺(tái)沒多久，8月初，國(guó)家發(fā)改委在各部委中率先出臺(tái) “做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作相關(guān)事宜通知”，明確要求，未經(jīng)過公平競(jìng)爭(zhēng)審查的文件辦件，從電腦系統(tǒng)上就上傳不到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)入不了審批程序。 隨后，工信部、商務(wù)部和住建部也分別在其系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)布了各自的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)意見。
地方在貫徹落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見方面也不甘落后。8月28日，江蘇省出臺(tái)《江蘇省公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施意見》，成為第一個(gè)響應(yīng)國(guó)務(wù)院《意見》的省級(jí)政府。隨后北京、湖北、陜西等地方陸續(xù)出臺(tái)。據(jù)發(fā)改委最新披露的數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)已經(jīng)有12個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)意見。
民生案件成為執(zhí)法重點(diǎn)
記者在梳理國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局披露的查處案例發(fā)現(xiàn)，關(guān)注民生是2016年反壟斷執(zhí)法的主打色，貫徹一年始終。
首先看今年藥品第一案。1月28日，國(guó)家發(fā)改委對(duì)重慶青陽、重慶大同、江蘇世貿(mào)天階、上海信誼聯(lián)合、商丘華杰等五家公司操縱價(jià)格、達(dá)成并實(shí)施別嘌醇片壟斷協(xié)議案，依法作出合計(jì)罰款399.54萬元的處罰決定。別嘌醇片是治療因尿酸過高引起的高尿酸血癥、痛風(fēng)的常用藥物，屬于國(guó)家基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄中的甲類藥品，被列入國(guó)家基本藥物目錄和國(guó)家低價(jià)藥目錄，價(jià)格低廉，在臨床上廣泛使用，是老百姓常用的“救命藥”。
被稱為我國(guó)首個(gè)醫(yī)療器械價(jià)格壟斷案件也在2016年年末，被國(guó)家發(fā)改委“踢破”。12月8日，發(fā)改委對(duì)外公布，依法對(duì)美敦力（上海）管理有限公司與其交易相對(duì)人達(dá)成并實(shí)施心臟血管、恢復(fù)性療法和糖尿病業(yè)務(wù)領(lǐng)域醫(yī)療器械產(chǎn)品價(jià)格壟斷協(xié)議的行為，作出行政處罰決定，罰款1.185億元。
國(guó)家發(fā)改委反壟斷局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該案是發(fā)改委查處的醫(yī)療器械領(lǐng)域的第一個(gè)壟斷案件。近年來，執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格虛高等問題進(jìn)行深入調(diào)研。美敦力案件的查處進(jìn)一步維護(hù)我國(guó)醫(yī)療器械市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，使心血管、糖尿病等領(lǐng)域患者受益。
對(duì)于天然氣、自來水等公用企業(yè)存在的濫用市場(chǎng)支配地位的價(jià)格壟斷行為，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局等部門始終保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊。
7月初，在國(guó)家發(fā)展改革委指導(dǎo)下，湖北省物價(jià)局對(duì)中石油昆侖燃?xì)庥邢薰鞠虒幏止尽⑾商抑惺屠鋈細(xì)庥邢薰尽⒋笠比A潤(rùn)燃?xì)庥邢薰尽⒔娜A潤(rùn)燃?xì)庥邢薰尽⑹资刑烊粴庥邢薰镜?家天然氣公司濫用市場(chǎng)支配地位，以不公平高價(jià)銷售商品的價(jià)格壟斷行為進(jìn)行處罰，共計(jì)罰款295.5萬元。
11月28日，經(jīng)國(guó)家工商總局授權(quán)，江蘇省工商行政管理局對(duì)宿遷市銀控自來水有限公司，在住宅小區(qū)給水安裝工程中指定交易相對(duì)人的違法行為，作出處罰決定，責(zé)令自來水公司立即停止違法行為，并處沒收違法所得及罰款共計(jì)約550萬元。
在接近2016年年末之時(shí)，反壟斷執(zhí)法終于曝出一件大案。在長(zhǎng)達(dá)四年多的調(diào)查之后，在中國(guó)大陸液體食品紙基無菌包裝的擁有絕對(duì)市場(chǎng)支配地位的利樂案件有了結(jié)果。11月16日，國(guó)家工商總局對(duì)外公布處罰決定書，對(duì)利樂集團(tuán)有關(guān)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位案件依法作出行政處罰，處罰款近6.7億元。
鹽業(yè)供電領(lǐng)域案件“破零”
2016年8月19日，江蘇省工商局對(duì)海安縣供電公司濫用市場(chǎng)支配地位，向用電商戶征收預(yù)付款累計(jì)1.99億元的行為進(jìn)行了調(diào)查，并勒令整改。雖然此案最后的執(zhí)法結(jié)果既沒有罰款也無沒收違法所得，僅僅是勒令供電公司改正錯(cuò)誤。但是該案是供電公用企業(yè)行業(yè)在反壟斷法生效八年多來，第一個(gè)公開披露的受到反壟斷執(zhí)法調(diào)查案例，意義重大不言而喻。
對(duì)此，知名反壟斷法專家、北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民教授指出，供水、供氣、供電等公用企業(yè)，因其獨(dú)特的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位以及所提供產(chǎn)品的不可替代性，形成了市場(chǎng)支配地位，容易產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷行為。我國(guó)以往對(duì)于上述公用企業(yè)濫用支配地位限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，常常以民事訴訟、司法判決的方式來解決，而缺乏行政執(zhí)法救濟(jì)手段。該案是我國(guó)公開披露的第一例運(yùn)用反壟斷執(zhí)法調(diào)查手段、對(duì)于供電企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位進(jìn)行糾正的案例。
2016年內(nèi)蒙古工商行政管理局將反壟斷執(zhí)法矛頭指向鹽業(yè)專營(yíng)企業(yè)，對(duì)赤峰市鹽業(yè)公司濫用市場(chǎng)支配地位，在臨近省份地區(qū)銷售低價(jià)鹽打擊其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。對(duì)此，工商行政管理局做出了沒收違法所得及罰款共計(jì)近三百萬元的處罰決定。該案也是我國(guó)鹽業(yè)專營(yíng)領(lǐng)域首次受到反壟斷處罰的第一案。
國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員、國(guó)家工商總局市場(chǎng)監(jiān)管專家委員會(huì)委員、上海交通大學(xué)法學(xué)院教授王先林分析，該案是鹽業(yè)領(lǐng)域反壟斷行政處罰的首例案件，鹽業(yè)領(lǐng)域較為特殊，實(shí)行專營(yíng)專賣，行政管理特色更為明顯。目前我國(guó)主要在兩個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭袑I(yíng)或?qū)Ｙu制度，包括煙草和食鹽。但是，專營(yíng)行業(yè)并非《反壟斷法》適用的法外之地，而是反壟斷執(zhí)法部門重點(diǎn)監(jiān)管的對(duì)象。該案的查處也警示專營(yíng)領(lǐng)域企業(yè)更應(yīng)該重視反壟斷合規(guī)審查，應(yīng)建立起反壟斷專項(xiàng)咨詢顧問制度。
行政壟斷地方案例增加
一直備受各方關(guān)注的行政壟斷執(zhí)法，2016年的表現(xiàn)較去年稍顯遜色。在沉寂了快一年之后，國(guó)家發(fā)改委在年末之時(shí)，一口氣公布了上海、深圳、北京以及配電設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)等四個(gè)行政壟斷案例。此外陜西省近日也公布了陜西省物價(jià)局依法查處榆林市環(huán)境保護(hù)局行政壟斷案，這使得我國(guó)行政壟斷案例在地方各省零突破的數(shù)目在增加到12個(gè)。
此外，加上發(fā)改委在2014年和2015年公布的所查處行政壟斷案件7起，包括河北省交通廳、山東省交通廳、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委、四川省衛(wèi)計(jì)委、浙江省衛(wèi)計(jì)委和甘肅省交通廳等政府部門實(shí)施的地方保護(hù)、指定交易、強(qiáng)制交易、制定含有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等違反反壟斷法的行為進(jìn)行了依法糾正。截至目前自反壟斷法實(shí)施以來，地方一共產(chǎn)生了12個(gè)行政壟斷執(zhí)法案例。
國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授黃勇認(rèn)為，相比而言，行政壟斷比市場(chǎng)壟斷的潛在危害性更大，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破壞性也更大，更需要防范和打擊。行政壟斷破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展停滯不前、市場(chǎng)創(chuàng)新乏力。對(duì)不合理不合法的行政壟斷行為堅(jiān)決說不，將迫使各地政府部門收斂權(quán)力，不再隨意插手干預(yù)市場(chǎng)，而是轉(zhuǎn)變身份，做市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者和裁判，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)走向正常化。
期待公平審查制度落地
如果說什么是2016年反壟斷執(zhí)法最大的遺憾，那就是具有里程碑意義的公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見出臺(tái)后，卻始終沒有相關(guān)的實(shí)際案例產(chǎn)生。甚至有觀點(diǎn)質(zhì)疑《意見》是“花瓶”，更多具有象征意義，實(shí)際當(dāng)中要對(duì)政府部門行政決策、文件規(guī)章出臺(tái)能起到多大約束力度？
黃勇教授坦言，從6月份就出臺(tái)了國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查《意見》，而今距離2016年結(jié)束還有不到半個(gè)月的時(shí)間，這不短不長(zhǎng)的半年時(shí)間里，居然看不到一個(gè)部委機(jī)關(guān)或者是地方政府部門，在出臺(tái)自己的政策文件或行政規(guī)章時(shí)，運(yùn)用《意見》所明確的范圍，對(duì)其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。也就說，迄今為止還沒有首例公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例產(chǎn)生，這不能不說是2016年我國(guó)反壟斷工作的一個(gè)遺憾。2017年是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)的關(guān)鍵一年，他期待，首例公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例能很快到來。
代理過我國(guó)首例行政壟斷訴訟案件的魏士廩律師直言，2016年行政壟斷案件沒有顯示出2015年的執(zhí)法銳氣，執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要精力基本上轉(zhuǎn)向了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)和在各省的制度落實(shí)上。然而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要建立，要很好地落實(shí)，但僅靠會(huì)議、宣傳不能解決問題。目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度缺少法律所應(yīng)具有的最基本的生命力“路徑”即來自“外部的力量”，也缺乏真正的責(zé)任條款。缺少外部的制衡性監(jiān)督，任何僅有內(nèi)部監(jiān)督和審查的設(shè)計(jì)都最終可能會(huì)淪落為“花瓶”或某種“工具”。真正的執(zhí)法案例是最好的普法宣傳，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度真正的生命力體現(xiàn)還是要體現(xiàn)在具體的案件上。
為此。魏士廩在12月22日，就近日出臺(tái)的《北京市于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》，向北京市交通委提出政府信息公開申請(qǐng)，公開上述意見是否經(jīng)過公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序，已經(jīng)公開審查結(jié)果。
