聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題

　　對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)、保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要工作。

　　記者近日從相關(guān)部門獨(dú)家獲悉，我國備案審查工作又有新動(dòng)作。為實(shí)現(xiàn)備案審查工作進(jìn)一步規(guī)范化制度化，全國人大常委會有關(guān)方面正在研究起草備案審查工作規(guī)定，此舉對各級人大開展備案審查工作將起到極大的推進(jìn)作用。

　　黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”

　　近年來，全國人大常委會主動(dòng)適應(yīng)備案審查工作新常態(tài)，不斷加大審查力度、完善審查機(jī)制、提高審查質(zhì)量、拓展審查渠道，在加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)方面，通過備案審查工作維護(hù)法制統(tǒng)一方面，做了大量卓有成效的工作，監(jiān)督力度不斷加大，成果顯著，在全國產(chǎn)生了重大影響，為地方開展備案審查工作樹立了榜樣。

　　從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，我國備案審查制度經(jīng)歷了長期的過程。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取了全國人大常委會法工委關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告，這也是全國人大常委會第一次向社會公布備案審查制度的運(yùn)行情況。此舉既是落實(shí)黨的十九大報(bào)告明確提出的要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威的重要舉措，也是備案審查制度的一項(xiàng)歷史性突破。

　　記者在采訪中了解到，目前該規(guī)定草案已形成討論稿，草案貫徹了中央有關(guān)備案審查工作的要求，對全國人大常委會和地方各級人大常委會備案審查工作中的許多重大疑難問題作出了界定。全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室于近期專門召開座談會，邀請地方人大相關(guān)負(fù)責(zé)人以及多位高校專家學(xué)者參加。與會人員重點(diǎn)圍繞規(guī)范性文件的界定、人大備案范圍、規(guī)范性文件被撤銷或者糾正后的溯及力等草案中涉及的重要問題進(jìn)行深入討論。

　　焦點(diǎn)一：規(guī)范性文件的范圍該如何界定？

　　草案對規(guī)范性文件的范圍進(jìn)行了定義。草案規(guī)定，地方各級人大常委會對于規(guī)章和本級人民政府、下一級人大及其常委會依程序制定并公開發(fā)布以及經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)以政府辦公廳（室）名義發(fā)布的，約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用的其他規(guī)范性文件，以及本行政區(qū)域內(nèi)同級人民法院、人民檢察院制定發(fā)布的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件，參照本規(guī)定進(jìn)行備案審查。

　　對此，有與會人員認(rèn)為，借鑒黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查有關(guān)規(guī)定的做法，應(yīng)當(dāng)對不屬于規(guī)范性文件的四類情況作排除性的規(guī)定，即，第一類是關(guān)于人事任免、表彰、機(jī)構(gòu)設(shè)置等的文件，第二類是請示報(bào)告、會議報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話，第三類是機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作制度，工作方案等，第四類是其他不能反復(fù)適用的文件。還有意見提出，實(shí)踐中有些文件雖然不是對社會公開發(fā)布，有的還定了密，但也存在規(guī)范性的內(nèi)容。有的文件雖然針對特定人群，但也存在限制權(quán)利增加義務(wù)的情況，比如涉及公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、處分、錄取、休假，針對失信人員限制消費(fèi)等方面的規(guī)定。鑒于此，建議不將“公開發(fā)布”和“不特定”作為認(rèn)定規(guī)范性文件的要素，或者研究對此類文件如何監(jiān)督。

　　對于哪些規(guī)范性文件屬于人大的備案審查范圍，與會人員也提出了多方建議。有觀點(diǎn)建議將黨政聯(lián)合發(fā)文納入人大備案審查范圍，規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文同時(shí)向黨委和人大分別備案，人大審查發(fā)現(xiàn)可能存在問題的，可以向黨委提出研究意見和處理建議，根據(jù)黨委意見處理；有觀點(diǎn)建議將國務(wù)院部門根據(jù)法律授權(quán)制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍，將地方政府部門根據(jù)地方性法規(guī)授權(quán)制定的規(guī)范性文件納入地方人大常委會備案審查范圍；有觀點(diǎn)建議，將國務(wù)院部門制定的具體應(yīng)用法律問題的解釋，以及經(jīng)國務(wù)院同意、以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的規(guī)范性文件，均納入全國人大常委會備案審查范圍；還有觀點(diǎn)建議，與憲法修改相適應(yīng)，應(yīng)考慮下一步修改有關(guān)法律，將國家監(jiān)察委員會制定的規(guī)范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍，將地方監(jiān)察委員會制定的規(guī)范性文件納入同級地方人大常委會備案審查范圍。

　　此外，有與會人員認(rèn)為，對是否將具有規(guī)范性內(nèi)容的會議紀(jì)要納入備案審查范圍應(yīng)作進(jìn)一步研究。

　　焦點(diǎn)二：審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有哪些？

　　對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查須按照明確的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，因此，草案從合法性、適當(dāng)性等多個(gè)方面對審查標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

　　首先，對于合法性，草案規(guī)定了應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為與法律相抵觸的八種情形，其中，有四項(xiàng)規(guī)定：（二）超越法規(guī)、司法解釋的制定權(quán)限，限制或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)利或者增加其義務(wù)，增加或者擴(kuò)大國家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任；（三）沒有法律依據(jù)，超越法定權(quán)限增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者雖然依據(jù)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出具體規(guī)定，但是行政許可超出法律規(guī)定的條件、程序、期限，或者行政處罰超出法律規(guī)定的行為、種類、幅度，或者行政強(qiáng)制措施超出法律規(guī)定的對象、條件、種類；（五）法律沒有明確規(guī)定，其內(nèi)容與法律的立法目的或者原則明顯相違背；（七）對依法不能變通的事項(xiàng)作出變通，或者變通規(guī)定違背法律的基本原則。

　　對于草案的這些規(guī)定，與會人員提出了多項(xiàng)修改意見。有意見認(rèn)為，不得“限制或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)利或者增加其義務(wù)”是對規(guī)章的審查標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)適用于行政法規(guī)和地方性法規(guī)；有意見建議，將第（三）項(xiàng)修改為“沒有法律依據(jù)，超越法定權(quán)限增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者雖然依據(jù)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出具體規(guī)定，但是與法律規(guī)定相抵觸”，從而為將來行政三法的修改留有余地；有意見提出授權(quán)決定沒有規(guī)定特區(qū)法規(guī)不能變通的事項(xiàng)，建議將第（七）項(xiàng)作為適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)。還有與會人員認(rèn)為，鑒于第（五）項(xiàng)規(guī)定的與立法目的或者原則相違背是非常主觀的標(biāo)準(zhǔn)，因此實(shí)踐中作出判斷時(shí)必須慎重，應(yīng)當(dāng)把握兩個(gè)原則：一是嚴(yán)重性，即違背立法目的或者原則已經(jīng)達(dá)到了一定的嚴(yán)重程度；二是社會共識性，即社會對該規(guī)定違反立法目的或者原則已經(jīng)基本達(dá)成共識。

　　其次，對于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，草案規(guī)定了法規(guī)、司法解釋應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不適當(dāng)?shù)木欧N情形，其中有六項(xiàng)規(guī)定：（一）與黨中央的重大決策部署不相符；（二）與國家的重大改革方向不一致；（四）對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配；（六）因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；（七）違反立法法第七十三條，明顯脫離本行政區(qū)域?qū)嶋H情況而簡單照抄照搬上位法或者其他法規(guī)的有關(guān)規(guī)定；（八）變通明顯無必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力。

　　對此，有意見認(rèn)為，適當(dāng)性不應(yīng)作為全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮作為工作監(jiān)督的內(nèi)容，如果要將適當(dāng)性作為審查標(biāo)準(zhǔn)，建議考慮同憲法、立法法、監(jiān)督法等法律的銜接；還有意見認(rèn)為，對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行適當(dāng)性審查是必要的，但是在處理上應(yīng)當(dāng)與合法性審查有所區(qū)分。對存在合法性問題的，可以采用撤銷方式糾正，對存在適當(dāng)性問題的，不應(yīng)采用撤銷方式，可以采用告知、通知等方式糾正。

　　焦點(diǎn)三：被撤銷或糾正后的規(guī)范性文件溯及力該如何認(rèn)定？

　　草案規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)被全國人大常委會依法撤銷的，自撤銷的議案通過之日起失效。全國人大常委會依照監(jiān)督法第三十三條通過關(guān)于要求最高人民法院或者最高人民檢察院修改、廢止司法解釋的議案的，司法解釋自議案通過之日起停止施行。同時(shí)，草案還規(guī)定，法規(guī)、司法解釋被依法撤銷或者糾正的，以原法規(guī)、司法解釋為依據(jù)制定的規(guī)范性文件自法規(guī)、司法解釋失效或者停止施行之日起停止適用。

　　對此，有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對被撤銷或者糾正的法規(guī)、司法解釋違反上位法的情形作出區(qū)分：如果是因?yàn)檫`反制定時(shí)的上位法被撤銷、糾正的，應(yīng)當(dāng)自始無效；如果是因?yàn)樯衔环òl(fā)生變化后沒有及時(shí)修改被糾正的，嚴(yán)格來說不應(yīng)屬于備案審查的范疇，而屬于對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行清理的范疇。

　　還有意見提出，對已經(jīng)依據(jù)被撤銷、糾正的法規(guī)、司法解釋處理的具體案件，原則上應(yīng)從維護(hù)法律秩序的安定性出發(fā)，維持其既判力。但是對于涉及公民、組織特別重大利益的，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)公民、組織合法權(quán)利出發(fā)予以糾正。

　　同時(shí)，有與會人員建議在該條中增加規(guī)定，即“法規(guī)、司法解釋被糾正或者撤銷后，依據(jù)該法規(guī)、司法解釋制定的規(guī)章、規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止”。

　　另據(jù)記者了解，草案還對合憲性審查的啟動(dòng)條件、審查方式和結(jié)論作出等內(nèi)容作出明確，規(guī)定全國人大常委會法制工作委員會對公民、組織提出的合憲性審查建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究。研究認(rèn)為可以適用有關(guān)法律得出審查結(jié)論的，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行合法性審查。研究認(rèn)為不能適用法律得出審查結(jié)論的，送請憲法和法律委員會進(jìn)行合憲性審查。

　　對此，與會人員提出了多項(xiàng)建議。有意見指出，法制工作委員會研究認(rèn)為必須適用憲法得出審查結(jié)論的，應(yīng)當(dāng)提出初步審查意見后再送憲法和法律委員會進(jìn)行合憲性審查。有意見認(rèn)為，合憲性審查應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的啟動(dòng)程序，要規(guī)定專門的提出主體資格和專門的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、處置方式等。合憲性審查的對象也應(yīng)嚴(yán)格限定在國家一級機(jī)關(guān)的行為。此外，還有意見建議在草案中增加憲法和法律委員會對送請進(jìn)行合憲性建議的審查程序等規(guī)定。（記者 朱寧寧）