收容教養退出歷史舞臺 解讀新修訂的預防未成年人犯罪法

　　57條變68條，時隔21年，預防未成年人犯罪法完成大修。

　　2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過了新修訂的預防未成年人犯罪法。新法將于2021年6月1日起施行。

　　“預防未成年人犯罪法施行以來，發揮了積極作用，取得了良好成效。但隨著我國經濟社會的迅速發展，未成年人違法犯罪出現了一些新情況、新特點，預防未成年人違法犯罪工作遇到了一些新問題、新挑戰，迫切需要在立法上作出回應。正是在這種背景下，對預防未成年人犯罪法進行修訂。”全國人大常委會法工委社會法室主任郭林茂介紹說，本次修訂貫穿全過程的指導原則就是貫徹落實黨中央決策部署和習近平總書記重要講話以及重要指示批示精神，結合新情況新特點解決新問題、新挑戰。

　　建立專門矯治教育制度

　　此次對預防未成年人犯罪法的修訂，最大亮點之一就是改革完善了收容教養制度，標志著在收容審查、收容遣送、勞動教養、收容教育相繼被取消或廢止后，收容教養也退出歷史舞臺。

　　我國1952年就確立了收容教養制度，以后逐步完善。1979年刑法規定，因不滿16周歲不處罰的，必要時可以由政府收容教養。1997年修改刑法以及1999年制定預防未成年人犯罪法，基本上重復上述規定。但是，40多年來，收容教養程序不清、場所不明，實踐中難以發揮作用，不滿刑事責任年齡的未成年人矯治成為一個社會難題。

　　2019年中辦、國辦關于加強專門學校建設和專門教育工作的指導性文件提出，完善專門教育與收容教養的銜接。許多全國人大代表、政協委員也建議，將專門學校作為收容教養的場所。

　　“為了貫徹中央有關文件精神，回應代表和委員的呼聲，解決現實存在的難題，在征求中央有關部門意見的基礎上，我們對收容教養進行改革完善，不再使用收容教養的概念，將相關措施納入專門教育，建立專門矯治教育制度。”郭林茂說。

　　與刑法的規定呼應銜接

　　在本次常委會會議上，刑法修正案(十一)同時獲得表決通過。而刑法修正案(十一)的一個重要內容就是對法定最低刑事責任年齡作了個別下調。

　　刑法修正案(十一)規定，已滿12周歲不滿14周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節惡劣，經最高人民檢察院核準追訴的，應當負刑事責任。

　　與之相聯系的是，按照新修訂的預防未成年人犯罪法，其他不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的未成年人，教育行政部門會同公安機關可以決定對其進行專門矯治教育。“這種制度設計的考慮主要有兩點：一是關愛保護，二是教育挽救，這是由未成年人的特殊地位和違法犯罪的原因所決定的。未成年人心智相對不成熟，認識水平較低，自控能力也差；未成年人觸犯法律是多種原因造成的，不能簡單地歸罪于未成年人自身。”郭林茂指出，正是基于這種特殊地位和特殊原因，對觸犯法律的未成年人的最佳處理是教育，輔之以必要的懲戒和矯治，進而挽救感化，而不是主要依靠懲罰。“這些未成年人在專門學校接受教育，不僅進行法治教育、行為矯治，還要完成義務教育，根據情況進行職業教育，幫助其掌握基本生活技能，順利回歸社會。”

　　此次預防未成年人犯罪法修訂還十分注意與未成年人保護法的修改相呼應。“未成年人保護法與預防未成年人犯罪法是姊妹篇，前者注重保護，創造優良環境最大限度地保護未成年人健康成長；后者注重預防，采取教育、干預、矯治、幫教等多種措施，千方百計地預防未成年人違法犯罪。”郭林茂說，全國人大社會建設委員會將兩部法律修訂草案一并提請全國人大常委會會議審議，已經考慮了兩部法律的銜接，在以后的修改過程中，也將始終考慮兩部法律的呼應與銜接。

　　堅持教育矯治核心功用

　　該如何對不滿刑事責任年齡的未成年人進行有效矯治，一直是一個社會難題。這次預防未成年人犯罪法和刑法同時修改完善將收容教養措施改為專門矯治教育，并把對特定的有嚴重不良行為的未成年人實施的專門教育納入國民教育體系。

　　新修訂的預防未成年人犯罪法規定，未成年人實施刑法規定的行為，因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估同意，教育行政部門會同公安機關可以決定對其進行專門矯治教育。省級人民政府應當結合本地的實際情況，至少確定一所專門學校按照分校區、分班級等方式設置專門矯治教育的場所。專門矯治教育的場所實行閉環管理，公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門負責未成年人的教育工作。

　　“預防犯罪的手段是多樣的，而預防未成年人犯罪法應當立足于教育矯治。這也正是預防未成年人犯罪法存在的價值和意義。”中國政法大學未成年人事務治理與法律研究基地副主任苑寧寧指出，此次修訂預防未成年人犯罪法，在進一步厘清與刑法、治安管理處罰法的關系與定位，相互銜接、協調的基礎上，始終堅持教育矯治的核心功用，方向是強化對未成年人不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為的干預與矯治。

　　重新設計專門學校制度

　　此次修法還有一個重要內容是對專門學校作出新的制度設計。

　　回顧歷史，專門學校也就是原來的工讀學校，早在1955年就在北京設立，后來逐漸在全國推廣，一直是我國教育、感化和挽救罪錯未成年人的主要場所。2016年，中辦、國辦出臺關于進一步深化預防青少年違法犯罪工作的指導性文件，提出將專門學校作為教育矯治有嚴重不良行為未成年人的主要場所，暢通有嚴重不良行為未成年人進入專門學校接受教育矯治的渠道。2019年，中辦、國辦出臺了關于加強專門學校建設和專門教育工作的指導性文件，進一步提出縣級以上地方政府根據需要合理設置專門學校，招收已滿12周歲不滿18周歲、有嚴重不良行為的未成年人。

　　“可以說，新的制度設計，是貫徹中央有關文件精神的體現。”郭林茂說。

　　新修訂的預防未成年人犯罪法明確，國家加強專門學校建設，對有嚴重不良行為的未成年人進行專門教育。同時還規定若干重要保障措施，如納入經濟社會發展規劃，成立專門教育指導委員會，根據需要合理設置專門學校，授權國務院制定專門學校建設和專門教育的具體辦法等。

　　“今后，預防未成年人犯罪的一項核心工作就是加強專門學校建設、發展專門教育。”苑寧寧指出，對專門教育要有正確的認識。首先，專門教育的適用對象是有嚴重不良行為的未成年人。其次，專門教育具有雙重屬性，一方面屬于國民教育體系，是一項具有自身規律的教育制度，另一方面屬于未成年人保護處分措施體系，是一項帶有強制性的矯治制度。

　　郭林茂透露，下一步，將抓緊設立專門教育指導委員會，加強專門學校建設。同時，落實新修訂的預防未成年人犯罪法有關規定，縣級以上地方人民政府要抓緊成立專門教育指導委員會，根據需要合理設置專門學校。各省(自治區、直轄市)人民政府要結合本地實際，至少確定一所專門學校，抓緊設置專門矯治教育的場所，建立健全管理體制機制。

　　“應進一步抓好法律實施工作，切實發揮分級預防、干預和矯治制度在預防未成年人違法犯罪方面的作用。”郭林茂強調，有關方面應抓緊制定配套性法規、規章等，多渠道、全方位地做好法律宣傳和教育工作。同時，加強對法律實施的監督，切實保障新修訂的預防未成年人犯罪法正確和有效實施。