土地出讓金管理進一步改革 需與地方債風險化解改革措施配套

　　近日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。

　　一石激起千層浪，市場對其中的土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓金）征收方式的改變最關注，有人甚至認為此舉將結束土地財政的歷史，截斷地方財政與土地之間的利益鏈條，從而改變房地產市場運行的邏輯。

　　筆者認為，土地出讓金征收方式的改變，短期內沒有改變房地產市場的運行邏輯，無需過度解讀，但從中長期看，土地出讓金管理的規范化為進一步改革提供了基礎條件。

　　可減少地方不合規行為

　　實際上，此項改革措施的出臺并不突兀，早在十九屆三中全會就已經審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，該《方案》作出由稅務部門“承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”的部署。

　　2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國稅地稅征管體制改革方案》。其中就已經提到：按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。

　　筆者認為，有人之所以出現過度解讀此項政策，很大程度上是因為疫情之后我國部分城市房價出現了新一輪上漲的原因。在房價上漲的背景下，把中央出臺的所有與房地產有關的政策都解讀為遏制房價，5月中旬關于房地產稅的討論與此次土地出讓金征收方式改變衍生的議論都屬于此類現象。

　　此次土地出讓金征收方式的變化，沒有改變地方政府支配土地收入的局面，土地出讓收入依然劃歸政府基金收入，使用權依然是地方政府。土地出讓金征收方式的改變可以提高該項收入的透明度，使之更加規范。當土地出讓金管理日益透明、規范之后，為規范地方政府的負債行為提供了基礎，可以有效減少地方政府的不合規行為。

　　縱觀最近十余年的歷史可以清晰看出中央對土地出讓金管理的政策導向。2007年以前，土地出讓收入一直是納入預算外“專戶管理”。

　　2007年《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，試行“收支兩條線”。

　　2009年，財政部發布《關于進一步加強地方政府性基金預算管理的意見》，政府性基金預算正式接受人大審批。

　　2010年，財政部出臺《政府性基金管理暫行辦法》，強化土地出讓收支各環節管理，土地出讓收支受到進一步監督約束。

　　2015年，新《預算法》將政府性基金預算正式納入我國政府預算體系，預算外運行成為歷史。

　　2016年，國土資源部、財政部印發《關于新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算后加強土地整治工作保障的通知》，將新增建設用地土地有償使用費轉列為一般公共預算。

　　從這一系列關于土地出讓金管理的規定可以看出，土地出讓金的管理一直朝著“規范化、透明化”的方向邁進。

　　穩步推進土地出讓金改革

　　在各種解讀土地出讓金征收方式改變對房地產市場影響的觀點中，都認為土地財政是推動我國房價上漲的主要因素，這是不容忽視的實事。要改變房價只漲不跌的怪圈，必須改變地方財政對土地收入的高度依賴。但要截斷地方政府與土地之間的利益關系不僅涉及利益的調整，還涉及金融的穩定，牽一發而動全身。要改革當前土地財政與土地金融的現狀，應該遵循“積極、穩妥”的原則，否則欲速則不達。

　　在筆者看來，中央已經按照“積極、穩妥”的原則在謀劃土地出讓金改革問題。2020年，國務院發布《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，該文件明確規定“當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比，逐步達到50%以上”。此舉不僅可以弱化土地財政，還可以縮小城鄉差距，優化我國的經濟結構。這是充分考慮到風險與收益之后土地出讓金改革的最優解。

　　土地出讓金管理的進一步改革，需要與地方債務風險的化解及其他改革措施的配套，短期內還不具備這些條件。