土地出讓金管理進(jìn)一步改革 需與地方債風(fēng)險(xiǎn)化解改革措施配套

　　近日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。

　　一石激起千層浪，市場對其中的土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓金）征收方式的改變最關(guān)注，有人甚至認(rèn)為此舉將結(jié)束土地財(cái)政的歷史，截?cái)嗟胤截?cái)政與土地之間的利益鏈條，從而改變房地產(chǎn)市場運(yùn)行的邏輯。

　　筆者認(rèn)為，土地出讓金征收方式的改變，短期內(nèi)沒有改變房地產(chǎn)市場的運(yùn)行邏輯，無需過度解讀，但從中長期看，土地出讓金管理的規(guī)范化為進(jìn)一步改革提供了基礎(chǔ)條件。

　　可減少地方不合規(guī)行為

　　實(shí)際上，此項(xiàng)改革措施的出臺并不突兀，早在十九屆三中全會就已經(jīng)審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，該《方案》作出由稅務(wù)部門“承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”的部署。

　　2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國稅地稅征管體制改革方案》。其中就已經(jīng)提到：按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。

　　筆者認(rèn)為，有人之所以出現(xiàn)過度解讀此項(xiàng)政策，很大程度上是因?yàn)橐咔橹笪覈糠殖鞘蟹績r(jià)出現(xiàn)了新一輪上漲的原因。在房價(jià)上漲的背景下，把中央出臺的所有與房地產(chǎn)有關(guān)的政策都解讀為遏制房價(jià)，5月中旬關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論與此次土地出讓金征收方式改變衍生的議論都屬于此類現(xiàn)象。

　　此次土地出讓金征收方式的變化，沒有改變地方政府支配土地收入的局面，土地出讓收入依然劃歸政府基金收入，使用權(quán)依然是地方政府。土地出讓金征收方式的改變可以提高該項(xiàng)收入的透明度，使之更加規(guī)范。當(dāng)土地出讓金管理日益透明、規(guī)范之后，為規(guī)范地方政府的負(fù)債行為提供了基礎(chǔ)，可以有效減少地方政府的不合規(guī)行為。

　　縱觀最近十余年的歷史可以清晰看出中央對土地出讓金管理的政策導(dǎo)向。2007年以前，土地出讓收入一直是納入預(yù)算外“專戶管理”。

　　2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，試行“收支兩條線”。

　　2009年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性基金預(yù)算管理的意見》，政府性基金預(yù)算正式接受人大審批。

　　2010年，財(cái)政部出臺《政府性基金管理暫行辦法》，強(qiáng)化土地出讓收支各環(huán)節(jié)管理，土地出讓收支受到進(jìn)一步監(jiān)督約束。

　　2015年，新《預(yù)算法》將政府性基金預(yù)算正式納入我國政府預(yù)算體系，預(yù)算外運(yùn)行成為歷史。

　　2016年，國土資源部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后加強(qiáng)土地整治工作保障的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。

　　從這一系列關(guān)于土地出讓金管理的規(guī)定可以看出，土地出讓金的管理一直朝著“規(guī)范化、透明化”的方向邁進(jìn)。

　　穩(wěn)步推進(jìn)土地出讓金改革

　　在各種解讀土地出讓金征收方式改變對房地產(chǎn)市場影響的觀點(diǎn)中，都認(rèn)為土地財(cái)政是推動我國房價(jià)上漲的主要因素，這是不容忽視的實(shí)事。要改變房價(jià)只漲不跌的怪圈，必須改變地方財(cái)政對土地收入的高度依賴。但要截?cái)嗟胤秸c土地之間的利益關(guān)系不僅涉及利益的調(diào)整，還涉及金融的穩(wěn)定，牽一發(fā)而動全身。要改革當(dāng)前土地財(cái)政與土地金融的現(xiàn)狀，應(yīng)該遵循“積極、穩(wěn)妥”的原則，否則欲速則不達(dá)。

　　在筆者看來，中央已經(jīng)按照“積極、穩(wěn)妥”的原則在謀劃土地出讓金改革問題。2020年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，該文件明確規(guī)定“當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比，逐步達(dá)到50%以上”。此舉不僅可以弱化土地財(cái)政，還可以縮小城鄉(xiāng)差距，優(yōu)化我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這是充分考慮到風(fēng)險(xiǎn)與收益之后土地出讓金改革的最優(yōu)解。

　　土地出讓金管理的進(jìn)一步改革，需要與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解及其他改革措施的配套，短期內(nèi)還不具備這些條件。