土地違法案件高發半年查處2.9萬件 業內人士稱
“為公家犯錯誤”成一些地方土地違法托辭
關注理由
國土部日前表示,計劃從各省國土資源系統抽調力量,在國慶節前對衛星遙感影像中發現有土地違法使用問題的16個省份進行實地督查。回顧歷史,土地督察可謂步步趨嚴,但這一領域的違法違紀現象卻仍呈愈演愈烈之勢。除了土地本身的“利益誘惑過大”,以及“問責力度過小”外,還存在一個針對上級問責的“地方保護”問題:很多土地方面的違規,被認為是為了促進地方發展而不得不作出的犧牲。一些地方認為土地違法是“為公家犯錯誤”,追究和處理也并不十分嚴格。
本網記者 杜曉 本網實習生 唐瑤瑤
盡管對于土地問題國家已經設置了數道高壓線,但頂風作案的現象依然屢禁不止。
國土資源部新近公布的2012年上半年土地違法查處情況顯示,半年內共發生2.9萬件土地違法行為,涉及土地17.7萬畝,耕地6.5萬畝,且新的違法用地面積逐月上升。更加令人擔憂的是,在穩增長壓力下,各地大批項目亟待上馬,下半年遏制違法形勢嚴峻。
對此,記者采訪了業內人士和專家,對土地違法案件多發的原因進行了剖析。
發展經濟與用地指標的矛盾
據國土資源部執法局公布,當前潛在違法違規用地風險沒有完全解決,違規建高爾夫球場、開發區擅自擴建等有所抬頭。尤其是中西部地區違法用地出現總量擴大、比重上升的態勢。僅今年一季度,政府違規比例在西部上升了47.6%。
記者前不久在中部某省份采訪時看到,當地著名的湖泊被黃土大片填埋,即將修建高爾夫球場。
盡管國土資源部三令五申,要重點打擊違規建設高爾夫球場的行為,但從事這一地塊開發的房地產公司相關負責人卻公開表示,填湖是經過規劃部門批準的,同時出示了蓋有當地經濟技術開發區規劃建設局公章的規劃文本。
對此,當地政府官員回應稱,包括規劃文本在內的種種違規行為均屬于“企業行為”。
但是開發商卻一再表示,“我們與政府之間是一種合作關系”。
一方急于撇清關系,一方卻一再“肯定”,違法用地背后是否真有玄機?
據當地知情人士向記者透露,開發商所稱的蓋有“ⅹⅹ經濟技術開發區規劃建設局”公章的規劃文本,完全是“個別人”私下的“行為”。因為,開發商就此事已經對政府內部進行了“公關”,做了一系列“相關人”的工作。
另據不愿透露姓名的開發區內部工作人員介紹,此事從頭至尾,由政府內部少數人拍板,其他所有的規定流程以及所謂的專家委員會、規劃委員會成員都不知道此事,也沒有召開過任何“形式”上的“集體研究”事宜。
據近年來的統計可以發現,基本上每一次土地問責風暴的“板子”都打在了地方政府上。
“土地違法案件多發的主要原因在于,地方領導要發展經濟,用地又有指標和規定,地方國土部門又頂不過黨政‘一把手’,所以有時候會出現‘打擦邊球’的事情。”北京大學房地產法研究中心主任樓建波對記者說。
此外,在頻頻被曝光的土地違法案件中還出現了一種十分奇怪的認識,一些地方認為土地違法是“為公家犯錯誤”,追究和處理也并不十分嚴格。
新近被曝光的湖北某市是一個土地違法“重災區”,因違法用地長期居高不下,被國土部門多次點名。但是該地官員換了一茬又一茬,卻沒有幾個受牽連。有的異地為官,有的換個部門,而其主要領導的工作業績還常常受到稱贊。
“‘為公家犯錯誤’,這是官話。對于國家來說,劃定耕地‘紅線’,進行用地審批指標控制,是十分有必要的。不能這么說,地方這個項目,能證明是個好項目,那就不查處,如果是壞的項目,就查處,這樣說是沒有道理的。哪怕是一個特別好的項目,但是用地上是違規違法的,也需要承擔這方面的法律責任。”樓建波說。
利益驅使違法用地成本低
毫無疑問,附著在土地上的,是巨大的利益。
“違法用地都是利益驅使,私自把農地、耕地改為建設用地,這種違法用地占的比例應該是最大的,因為這種帶來的效益應該是最高的,所以很多地方政府或者有些原來的土地使用者受利益驅動,會去做一些違法用地的事。”中國人民大學土地管理博士、土地評估師張遠索對記者說。
近日,國家土地督察廣州局透露,截至4月底,完成了對廣東、廣西、海南17個城市的土地例行督察,覆蓋了督察區域內所有省會城市和重點區域城市,共計追繳土地出讓收入30.6372億元。
“已經公布的土地違法事例可以說只是冰山一角,現在地方政府違規占地,或者將耕地變為建設用地,或者是土地閑置的現象很多。”張遠索說,地方政府屢屢出現土地違法行為,最主要的驅動力還是利益。“毫不客氣地講,很多地方政府熱衷搞建設,其實不排除有些地方與個人利益有掛鉤,所以他們動力十足。”
在國土資源部已經通報的案例中,四川省某市政府違法違規極具典型意義:
2008年至2009年間,當地市政府先后4次以政府常務會議的形式,決定將三岔湖周邊20宗共6204.47畝土地出讓用于旅游、商住開發,其中集體土地4659.91畝(耕地1498.62畝)。2009年4月至2010年1月,20家公司先后通過拍賣方式競得上述集體土地,土地出讓價款總額7.48億元(已繳納5.27億元)。此外,2008年至2009年間,當地市政府還以政府常務會議紀要的形式,同意將10宗集體土地和國有未利用地劃撥、出讓用于學校、工業和房地產項目建設,總面積1081.35畝,其中耕地621.34畝。
對于土地違法頻發背后的利益驅動,記者又采訪了一位曾參與過國土資源部駐地方調研組的一位研究人員,他認為,“土地級差收益誘惑太大,地方政府的選擇不言而喻”。
“違法用地成本低也是一大主因。就我所調研的地區而言,一般建設項目占用耕地,各種稅費每畝要達到3萬元以上,如果再辦理征收、供地手續,即使按最低出讓限價,每畝也要6萬多元。也就是說,一畝地總成本超過10萬元。這對一般村集體、村民和處在起步期的民營企業而言,是一筆不小的數字。”這位研究人員說,而且通過正常渠道報批不僅等待時間長,還不一定獲得批準。
“相較而言,違法占地‘方便快捷’。即使被發現,也很難被依法查處,以往有些違法用地成為既成事實后,國土部門要追著調規劃、補手續。”這位研究人員說。
一些地方政府甚至已將土地當做“招商”的砝碼。
“招商靠送地,激勵企業多占多得。”國土資源部耕地保護司司長嚴之堯說,為了多占地,投資額“注水”現象很普遍。許多地方都有1億元以上項目可以單獨供地的規定,有的企業投資僅有1000萬元,卻夸大到1個億。
而土地違法案件頻頻出現,其危害也是不言而喻。
樓建波認為,違法違規使用的土地很多是征收方面有問題,比如補償款不給足,或者先用后征,這些都是侵害人民群眾切身利益的行為,對整個社會安定和和諧社會的建設也存在負面影響。
“如果任憑現在的土地違法現象發展而不加控制的話,那么結果肯定是在短時間內大量的耕地被占用,尤其是地方城市,縣城,城市規模會急速擴張,大量農田會被占。占用農地最主要的原因并不是說這地方多缺房子,事實上就是進行一種大躍進式的修建。城市里建成房子以后大量空置,但是大量的農地又被占用征用了,耕地土地保有量目標實現不了,這就對有限的土地資源造成極大的傷害,后患無窮。”張遠索說。
制止土地違法尚需多管齊下
面對著愈演愈烈的土地違法現象,國土部門也是連出“狠招”。
9月18日,國土資源部從各省國土資源系統抽調力量,計劃在國慶節前組織對16個省份2011年度土地衛片執法檢查中衛星遙感影像發現的有問題的建設用地圖斑進行實地督查,督促、指導整改查處工作。
據了解,今年組織的2011年度土地衛片執法檢查,直接使用土地變更調查成果,只對土地變更調查中已經確認為新增建設用地中的疑似違法用地進行整改查處,沒有將未被確認為新增建設的圖斑納入檢查范圍。但是,各地在上報土地變更調查成果后,國土資源部又通過衛星遙感影像發現了幾十萬畝建設用地圖斑,圖斑所在地沒有合理解釋,又不作為年度新增建設用地計入變更數據。為此,從7月份開始,國土資源部部署了自查自糾,并與各地面對面銜接溝通,但仍然有大量圖斑缺乏合理解釋。
但是面臨著復雜經濟形勢的重壓,一些地方國土部門確實感到有苦難言。
“我們也有難處啊。就拿農村建設用地來說,需求在增長,但用地計劃指標卻難以惠及。目前下達各地的指標基本上用于保障重點項目和‘書記、市長項目’,其他如中小企業和廣大農村用地特別是宅基地需求基本無法滿足。一般來講,計劃指標經省市層層扣減后,到縣級每年可支配的指標僅有200畝到300畝左右,且都投在縣級政府需要保證的重要項目上,實際落到農村的很少。”一名地方國土管理部門的負責人坦言,國土資源部出臺政策,規定地方要拿出5%的用地指標用于農村宅基地建設,盡管5%的比例本來就不大,但在很多地方仍得不到落實,“因此,面對違法用地,國土資源管理部門無法‘硬氣’地查處”。
對此,樓建波建議,地方在制定經濟社會發展計劃、立項的時候,應該考慮土地因素。此外,是否可以考慮讓國土部門擁有一票否決的權力,如果違反了用地的計劃,那政府的經濟社會發展的規劃就應該去調整。總體而言,應該有限考慮土地的因素,而不是等計劃出來以后用地情況才跟著調整。此外,在土地違法的查處方面要嚴厲一點,不能法不責眾,不能給人有一種“反正那么多人都這么做,查出來也不會怎么樣”的感覺,這樣就很不利于抑制違法違規用地行為。
“現在查違法用地還是很嚴的,而且也很好查,拿衛星圖一對比,就知道了,但是在個人承擔責任方面就有一個問題,因為他說不是為了自己,是‘為公家犯錯’,所以處理起來確實存在困難。目前我國的現實情況是,雖然已經形成了以土地管理法和房地產管理法為核心的法律體系,但土地法卻存在著漏洞。現有的法律法規對使用土地是有一些明確的規定的,但是除了規定征收拆遷違法違規外,其他的規定還不是很明確。”樓建波說,“土地問題涉及到方方面面,因此,在設計法律的時候要全面考慮,板子沒法打到一個人的頭上,因為這樣的事情也不可能是一個人干出來的。”
來源: 法制網——法制日報
